赵本栋 马骏
〔内容提要〕近年来，山东省烟台市采取制定“三定”规定明确部门职责边界事项、建立权责清单等措施，一定程度上解决了部门交叉事项职责不清的问题。但在实际工作中，部门间仍然存在对一些具体事项协调配合机制不健全、彼此推诿扯皮等现象。为进一步建立健全部门间协调配合机制，2020 年6 月，烟台市委编办编制印发了《烟台市市级政府部门职责边界清单》，对构建系统完备、科学规范、运行顺畅的政府职能体系作出了有益探索。
编制职责边界清单的必要性
1. 政府部门管理“条块化”难以避免，亟需健全协调机制。
新一轮党政机构改革以来，政府部门职责分工更加清晰、精细。分工清晰了，必然会出现职责边界，管理上的“条块化”也就难以避免。实际工作中，一个共同目标任务往往需多个部门协作完成。协作便是分工基础上的一种补位、配合。体现在制度层面，就是要理清政府部门间职责边界，建立健全协调配合机制，确保各部门既能各履其职、各尽其责，又能相互协作、形成合力。
2. 职责边界规范“分散化”比较明显，未能做到集成一体。
2015 年至今, 各级政府先后推行了权力清单、责任清单制度， 有效规范了政府的权责事项。但权责清单侧重于部门内部权责事项的界定, 对于涉及多个部门事项的职责分工, 界定得不够清楚。“三定”规定虽然也涉及部分交叉事项的分工，但依然存在概括性较强、相对分散等问题。对政府部门职责边界进行系统梳理, 编制集成一体的“职责边界清单”，显得非常必要。
3. 具体事项职责“模糊化”依然存在，影响工作高效开展。
在一些社会关注度高、与群众生产生活密切相关的审批服务、市场监管、综合执法等重点领域，一定程度上存在某个或某类事项在管理服务的具体过程中部门职责分工模糊，甚至出现不愿协作、推诿扯皮和不作为、慢作为情况，影响了政府部门解决实际问题的实效性。亟需以问题事项为线索,因事施策，对每一个需两个或两个以上部门共同完成的事项，明确相关部门职责分工和协调配合机制。
主要做法
1. 成立工作专班，强化组织领导。
为做好政府部门职责边界清单编制工作，烟台市委编办组建了机构职能优化流程再造工作专班，由办主要领导担任组长，统筹研究部署“政府部门职责边界清单”编制的路线图、时间表，协调解决重点难点问题，为清单编制奠定了组织基础。印发了《关于编制部门职责边界清单建立健全部门协调配合机制的工作方案》，明确了编制的主体和编制事项范围,对编制的方法步骤、完成时限等提出了具体要求。
2. 理清工作思路，做到科学规范。
一方面，坚持“两个原则”，界定部门职责边界。一是坚持依法依规实事求是原则，运用法治思维和方式编制清单, 确保权责一致, 推动政府部门法定职责必须为、法无授权不可为。二是坚持优化协同高效原则，进一步理顺职责分工、明确履职边界、厘清主办协办关系，推动政府部门履职尽责“条块”顺畅。另一方面，突出“三个结合”，确保清单务实管用。一是与部门“三定”规定相结合，确保“三定”规定中涉及职责边界事项得到进一步细化落实；二是与省级政府部门职责边界清单相结合，确保省市共性事项有机衔接、全面落实；三是与本地经济社会发展反映突出的热点难点问题相结合，确保切合地方实际、解决具体问题。
3. 坚持系统全面，形成有效制度。
在数量上确保“全”，着力打造集成一体制度规范。对市政府工作部门职责任务事项逐项排查，集中梳理存在的推诿扯皮、职责不清、分工不明以及群众关心关注、反映强烈、满意度低的事项。对于争议事项，市委编办牵头，通过调查研究、会议座谈、案例分析等方式，会同相关部门集中攻关， 最大限度做到事项全覆盖、无遗漏， 确保各项工作“ 件件有着落”“ 事事有人干”。历时2个多月，编制完成《烟台市市级政府部门职责边界清单》，并对外公布。《清单》涵盖两个或两个以上部门共同完成的职责事项236项，对每个事项，都明确了编号、名称、牵头部门、涉及部门以及协调配合机制，为各部门履职尽责理清了主办、协办关系， 有针对性地弥补了弱项、强化了短板，为日后开展工作提供了规范有效的制度依据。在质量上追求“实”，着力完善重点领域责任链条。聚焦社会关注度高、与群众生产生活联系紧密、多个部门共同承担职责的事项，进行了重点攻关，共梳理出审批服务、卫生健康、应急管理、农业农村、市场监管、综合执法6个重点领域职责边界事项171项，占全部事项的72%。这些事项，往往触动问题实质、涉及群众实惠、反映政府“实力”。以《清单》的形式规范， 对于政府部门解决棘手问题、化解矛盾焦点、跳出惯性思维，具有重要意义。
工作成效
《清单》中的事项既有涉及全市中心工作、发展大局关键环节的各种“大事”，又有涉及民生关切、人民福祉的各种“小事”。《清单》的出台实施，有效降低了工作运行协调成本，提升了服务群众质量和满意度。
1. 推动审批服务更明晰。
行政审批环节中突出问题之一是审批事项划转至行政审批服务局后各部门间协同性不够。此次《清单》编制将明晰审批服务环节作为主要着力点。比如，“基本建设项目初步设计及概算审批”事项，明确市发展改革委、行政审批服务局、住房城乡建设局在前、中、后三个时期职责分工， 市行政审批服务局发挥“ 承上启下”作用。再如，“取水许可”事项，明确了市行政审批服务局负责事项的实施、技术审查等工作，市水利局、海洋发展和渔业局负责政策标准制定、业务指导、事中事后监管等工作，更加明晰了行政审批服务局作为审批主体，其他部门作为行政主管的部门职责关系。
2. 推动管理监督更联动。
当前，烟台经济社会发展正处于爬坡过坎的关键时期。《清单》的编制印发，有力地提升了制度机制优势，助力了发展需求。比如，就当前烟台市委、市政府积极推进的芝罘仙境、朝阳所城改造升级等市级重点工程项目，市委编办组织相关部门将与其对应的“历史文化名城（镇、村、街区） 保护工作”作为重点梳理事项，分别明确了市规划、住建、文旅、城管部门在保护规划、监督管理、文物保护、违建查处等方面职责，形成了联动机制，助推项目快速推进。就当前省、市、县三级重点发展的“夜间经济”，也作为当地经济社会发展亟需解决的事项进行了梳理，明确了市商务局牵头，市城管局、住房城乡建设局、公安局、市场监管局等18 个部门单位的职责分工，捋清了各自职责边界，推动了“夜间经济”健康发展。市场流通领域的安全问题与群众生活息息相关， 也是群众关注的焦点。在此次《清单》梳理过程中，涉及市市场监督管理局牵头的职责边界事项多达24项，涵盖食品药品安全、农资监管、标准监管、公平竞争等方方面面，通过理清市场监管机制不顺畅等问题，努力为群众营造安全放心的市场环境。
3. 推动关键环节更协调。
针对新冠肺炎疫情防控中暴露出的体制机制短板和弱项，《清单》对市级卫生健康领域职责边界进行了完善，健全了“突发公共卫生事件应急”“消毒产品监管”“职业卫生监管”“食品安全风险监测、评估”“餐饮器具集中清洗消毒监管”等责任链条。在“突发公共卫生事件应急”事项中，首次明确了市卫生健康委与烟台海关在涉及突发公共卫生事件信息、输入性传染病病例或疑似病例信息等方面工作的职责分工，建立了做好口岸传染病病人服务保障工作的协调配合机制，推动公共卫生应急管理更加健全协调。在明确应急管理职责边界中，举一反三，对“自然灾害防救”“市级救灾物资管理”等工作的职责边界进行了梳理和界定。
4. 推动服务质量更优化。
聚焦提升群众“获得感”“幸福感”，梳理出涉及教育、科技、医疗、就业等领域职责交叉事项30余项，明确了相关部门的职责分工，努力为群众化解操心事、烦心事、揪心事，让群众更好地享受到可预期、满意的服务。比如，《清单》明确了各部门关于烈士烈属、退役军人、军转干部在福利保障、就业创业、接收安置等方面的分工和流程。针对群众对美好生活的向往越来越多从物质层面上升到对“绿水青山”的向往，《清单》对相关部门在“自然保护地监管”“生物多样性保护”“水生态环境执法”“重污染天气应急”“造林绿化”等方面的职责边界进行了明确，以制度优势保证了生态环境保护工作的落实。
下一步工作重点
随着经济社会的快速发展，各种新事物、新业态、新模式不断出现，会有越来越多领域的监管服务需要各部门共同履职，这对及时明确相关部门间的职责边界提出了新的要求。另外，随着法律法规和有关政策规定的调整，部门职责也在不断发生调整变化。有些原本由一个部门承担的职责，可能需要调整由多个部门共同承担；有些原本就由多个部门承担的事项，可能需要调整各自的分工。因此，健全完善部门职责边界清单的动态调整机制应当作为今后工作的重点。下一步，将及时对发生变化的部门职责边界进行界定和调整， 实现政府部门职责边界清单编制科学化、制度化、长效化。
（作者单位：中共烟台市委机构编制委员会办公室）