朱斌
〔内容提要〕近年来，江苏省常州市全面推进综合行政执法体制改革，特别是2018年机构改革以来，贯彻落实中央和省关于综合执法体制改革的要求，结合县域综合执法改革试点任务，重点推进县域综合行政执法体制改革工作，取得了阶段性成果。本文重点就溧阳市、金坛区、武进区三个县（县改区） 综合行政执法体制改革情况进行探讨。
县域综合行政执法体制改革的初步成效
1. 精简执法机构。
2017年以来，3个地区结合承担行政职能事业单位改革试点， 加大县级部门执法队伍整合力度，推进职能集中、人员集中、执法集中，实现“一个部门多支队伍”向综合执法“一个领域一支队伍”转变，有效解决多头执法、重复执法等突出问题。3个地区共整合执法机构35家，并对执法任务重、事关群众安全的重点领域，加强编制倾斜力度，累计增编83名。
2. 下沉执法力量。
多途径开展乡镇综合行政执法体制改革试点，推进执法事项下沉，县级执法机构通过派驻中队、派出分局或站所等形式，将原有的执法机构人员大幅度向基层一线倾斜，日常管理以属地镇（街道） 为主，基层执法机构人员任免征求属地乡镇（街道） 党（工） 委意见。以溧阳市城市管理领域为例，对溧阳市原有镇派驻中队升级改造，派驻中队全部收归大队。中队原有的协管员队伍，由市级统一调配、统一补充、统一管理、统一薪酬，溧阳市下派正式执法队员86人，执法辅助人员272人，下沉比例分别达81%、84%，各镇城管派驻中队实现质的飞跃。
3. 理顺监督职责。
将综合行政执法的工作落脚点从“撤并转”向“放管服”靠拢，瞄准简政放权和优化营商环境这个小目标以及推进治理体系和治理能力现代化这个大目标， 把监管格局从“管制”向“治理”推进，建立综合行政执法领导工作体系，整合各方力量，协调处理执法机构与职能部门在推进综合行政执法体制改革中的“不协调、不一致、不顺畅”问题。将综合行政执法纳入创新网格化治理体系，各地区结合网格化管理服务中心建设，进一步推进与综合执法的联动协调，坚持同步谋划、同步推进、同步实施，改变以往综合部门单兵作战的体系，实现向社会共同治理的转变。
县域综合行政执法体制改革存在的问题
虽然县域综合行政执法体制改革取得了一定成效，但随着经济社会的快速发展，对县域治理体系和治理能力提出了新的要求，需要整合行政执法资源，健全执法体制，提高执法效能。因受制于现行的管理体制和模式，改革中还存在着一些现实问题。
1. 区级队伍偏多，处罚权不集中。
总的来看，3个地区经过综合执法体制改革已经大大减少了区级执法队伍数量，市场监管、交通运输、农业、城市管理等领域的综合执法改革也已基本到位。但是，对照“扁平化”“大综合”的要求还有差距，以城市管理领域为例，目前溧阳市、武进区均在城管综合执法机构外又设置了城建监察大队，负责建筑市场等住建相关执法工作。此外，根据乡镇综合执法改革要求，劳动监察、卫生监督、安全生产等领域有部分处罚权需下放至乡镇、街道，但这些领域区级还设置有各自的专业执法队伍，随着执法力量重心下移，这部分执法人员执法量和工作量会日益减少，人员编制效能不能得到很好的发挥。
2. 镇级探索创新不足，试点效能不到位。
常州市自2017 年起在全市9 个乡镇（街道）开展区域综合执法改革试点，2019年武进区更是在全区范围内开展乡镇综合执法改革。但从试点和改革推进情况来看，还存在着创新不足、效能不高等问题。比如，试点地区部分集中的处罚权处于“休眠状态”，几年来未查处一起行政处罚案件；武进区在推进执法人员、队伍同步下沉中，区级和镇级队伍存在“两张皮”，县镇两级都有各自的执法队伍。一方面，很多处罚权虽然集中至乡镇，由于基层管理模式，基层执法多采用“说理式”执法，对于一般违法行为多采取劝阻、警告等“ 软性” 方式执法， 很少进入行政处罚程序，客观上造成了乡镇的行政处罚案件偏少。另一方面，受制于现有的人事管理政策，特别是区级参公人员待遇如何保证、人员编制如何管理等现实问题，导致区级执法机构人员下不去、镇级却没有专业人员开展执法工作。
3. 条线业务部门指导不够。
行政管理活动具有系统性、延续性、复杂性和多面性，“谁家的孩子谁来抱”，这一观念普遍存在于行政管理部门，对于已经集中或者下放的行政处罚，原业务部门也不会如原来履职时那般“上心”，对行政管理活动进行机械分割，必然导致工作上的脱节与失衡。特别是对于开展综合执法改革的乡镇，县级部门对于处罚事项“能放则放”，对后续工作却是“想管则管”，指导仅停留在人员培训等层面。当然，把执法指导不够仅仅归结于原条线业务部门也有失偏颇。以前不管是内设机构或者执法机构执法，部门对其都有工作上的领导和业务上的指导关系，更容易通过考核等常规手段进行管理。处罚权集中或者下放后，原业务部门与乡镇政府、综合执法部门都是“平级”关系，虽然理论上需对集中的处罚权开展业务指导，但在实际操作中，条线业务部门基本没有行之有效的手段对乡镇或者其他部门的综合执法机构进行指导。
县域综合行政执法体制改革中需处理好的几对关系
深化县域综合行政执法体制改革，必须围绕治理体系和治理能力现代化，坚持法治、德治、自治相结合，建设共建共治共享社会。具体来说，需要重点处理好以下几对关系：
1. 县级和乡镇的关系。
根据党中央、国务院《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。从武进区试点情况来看，要在完成县级执法队伍整合的基础上，推进权力下放、人员下沉。县级改革要体现“减”。合理确定综合执法范围，理顺职责关系，着力解决职责交叉、多头执法、重复执法的问题，将与人民群众关系密切的执法事项相对集中，实现跨部门、跨领域综合，让基层和群众明确知道“谁来管”的问题。着力推进相关领域执法机构精简，减拥有处罚权的部门数、减从事执法工作的机构数，除明确要求单独设置的执法机构外，不再另设执法机构，逐步实现区级“一支队伍管执法”。
镇级改革要体现“精”。要全面整合镇级现有的站所、分局、中队等执法力量和资源，组建镇级综合执法机构，实现“一个区域一支队伍”。主要执法事项由乡镇承担的领域，区级不再保留单独的执法机构，或者采取按乡镇派驻的方式，实现属地化管理，在乡镇的区级派出机构，管理上应以乡镇为主，待遇应参照乡镇同岗位的编内人员，提拔、交流等也主要征询乡镇（街道） 党（工）委意见。
2. 执法和监管的关系。
根据《常州市相对集中行政处罚权实施办法》，相对集中行政处罚权实施后，原行政机关应当继续履行法定的监督管理职责；集中行使行政处罚权的机关应当加大日常巡查和执法检查的力度，依法受理和查办行政处罚案件。
综合执法要体现“于法有据”。综合行政执法部门的处罚权来源，除法律法规明确规定以外，主要是其他业务部门通过相对集中处罚权程序赋予的。处罚权的集中也意味着与之相关的检查权的集中，综合行政执法部门在日常履职中，不能等着案件自己“找上门”，应当根据部门权力清单，组织执法人员开展必要的日常巡查，及时发现违法违规行为，并进行处罚。
日常监管要体现“履职尽责”。通过相对集中处罚权，原行政机关拥有的处罚权被赋予综合行政执法部门，处罚权的分离不代表监管权的分离。原行政部门应当继续履行行业管理职责，对日常管理中发现的违法违规线索及时抄报至综合行政执法部门， 由其开展后续的调查、处罚工作，并提供必要的专业技术力量支撑。
3. 牵头和实施的关系。
目前，综合行政执法体制改革由机构编制部门牵头组织，相对集中处罚权工作由司法行政部门牵头组织，并由各行业管理部门负责具体落实。机构编制与司法行政部门的牵头工作主要集中在执法体制和法律制度的设计层面，在具体落实阶段又是“八仙过海、各显神通”，导致了基层综合执法机构“谁都不管、谁都可以管”的局面。
牵头要体现“全过程”。从外省来看，浙江省在2018年机构改革中，在省、市、县三级均设立了综合行政执法局， 负责统一指导、牵头、协调、落实区域内综合执法体制改革工作。根据各地、各乡镇综合行政执法改革情况，特别是相对集中的处罚权大多在城市管理领域，县区可以在各地城市管理综合行政执法局的基础上，设置综合行政执法局，与机构编制、司法行政部门分工负责，统筹推进本地区综合行政执法体制改革工作，负责指导、考核镇级综合执法机构的执法工作。
实施要体现“接地气”。要对拟集中县级部门或下放乡镇的处罚权进行审慎管理。特别是在推进乡镇综合执法改革过程中，对基层切实需要、适宜承担的执法事项做到“应放尽放”，对基层无法承担或者需要专业技术力量支撑的执法事项不能“一放了之”，下放执法事项的领域不在于面宽，而在于科学，在于能够提高行政效率。
4. 网格化与双随机的关系。
根据省市提出的一支队伍管执法、一套清单管权责、一个网格管治理、一个中心管指挥、一个平台管信用、一套机制管检查“六个一”改革要求，重点创新执法机制，采取“网格化+双随机”的监管模式，推动综合执法效能不断提升。
格化监管要找“重点”。利用全省创新网格化社会治理试点工作的契机，推进建设全要素网格，实现“多网合一”。县级和镇级综合执法人员都应纳入基层网格中， 按照不同专业、不同领域，明确各自职责，对网格内市场主体和相对人开展日常巡查，对安全隐患大、监管要求高的企业或主体，实行定期巡查，确保人民群众生命健康安全。
双随机抽查要看“覆盖”。双随机抽查主要是针对检查事项较为简单、同类市场主体较多的领域，在确保双随机抽查适当的频次和比例的情况下，减少对一般市场主体正常经营活动的干扰。执法人员一方面要做网格员——对网格内本领域市场主体负监管责任，另一方面要做抽查员——参与到其他网格内监管对象的检查中。这样既可以发挥基层网格在社会治理中的基本单元作用，也可以有效提升执法效果，防止徇私舞弊。
县域综合行政执法体制改革的重点
1. 打通“一个平台”。
结合“互联网+监管”建设，统一全市监管数据标准，实现不同部门和层级的业务平台与执法平台互通、“双随机”平台与执法平台互联、处罚公示与执法平台共享，建立行政执法通用平台，统一行政执法流程，实时上传执法信息，共享执法数据，实现行政执法全流程监管。明确统一执法平台使用由司法行政部门进行日常监管，提升行政执法规范化、标准化建设，实现行政执法网上监管、实时监管。同时，加强行政执法信息与社会信用信息共享，将行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案。充分运用通过执法平台、网格化平台等建立信息互通机制，同步传递执法信息，同步开展案件查处和执法行为评价。
2. 构建“两个主体”。
在县设立综合行政执法局，作为同级政府工作部门，集中行使相关领域的行政处罚权及与之相关的行政监督检查权、行政强制权。在乡镇（街道）设置综合行政执法职能机构，实现行政执法向下延伸、重心下移。将在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、城市管理、民生事业等领域，先实行区级集中，再下放至乡镇综合执法机构。同时，由县综合行政执法局牵头建立健全综合行政执法、部门专业执法互联互通、协作共进的基层执法协调体制，负责乡镇（街道） 综合执法的业务指导，并协调与其他县级部门的执法工作。
3. 覆盖“全要素”网格。
整合综合执法指挥联动中心和网格化治理中心资源，并向基层一线延伸，综合行政执法局和网格化管理服务中心共同履行组织指挥、协调、监督职能。综合行政执法局突出执法重点、强化部门协作，突破执法难题、强化重大案件查处，督促部门依法监管，实行统一指挥调度，健全统筹协调机制，避免出现执法疲软、推诿扯皮。网格化中心发挥网格化平台信息枢纽作用，统一履行投诉举报受理、交办、督办、评价考核等职能。对基层上报或投诉受理的事项，要求承办单位限时办结并给予答复，形成问题受理、交办、执行、督办、评价考核、意见反馈等完整的管理链条，实现“基层吹哨、县级报到”。
（作者单位：中共常州市委机构编制委员会办公室）