中共上海市嘉定区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕2019年，中共中央印发《中国共产党机构编制工作条例》，确定机构编制工作必须遵循坚持机构编制瘦身与健身相结合的基本原则，要管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用、科学增减，不断提升机构编制资源使用效益，保障党和国家事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要。在此背景下，嘉定区委编办就如何健全事业编制统筹机制，统筹使用好事业单位机构编制资源，更好地发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用开展调研。
截至2019年12月底，嘉定区现有事业单位机构424家，事业编制总数20904名，实有在编人员17685人，空编3219名，空编率15.4%。目前全区医疗卫生机构及学校事业编制（除去新建单位外） 空编率均为10%以下。根据未来五年嘉定区人口预计增加量、床位数或服务人口数、新开办学校情况，预测未来五年医疗卫生机构和学校的编制需求量分别为1484名和2874名。
主要做法及存在的问题
（一）嘉定区事业单位机构编制管理主要做法
近年来，嘉定区在事业单位编制管理工作中牢固树立控编减编意识，借机借势借力，采取务实有效的举措。一是坚持把好编制使用“入口关”，出台《嘉定区关于进一步加强和完善事业单位机构编制管理的实施意见》，建立用编审核制度，坚守编制总量底线。二是坚持把好编制使用“统筹关”，建立系统内编制统筹机制，从2017年起连续三年进行内部挖潜增效，对122所学校、14家卫生医疗机构进行编制调整，系统内调整事业编制412名，不断优化事业编制资源配置，确保编制资源在充实基层、改善民生工作中发挥重要作用。三是把好编制使用“评估关”，2016年起，嘉定区试点实施事业单位履职评估，建立编制调整评估制度，促进事业单位规范履职，激发机构工作活力。四是把好编制使用“监管关”，建立实名制分析比对制度，不断加强机构编制监督检查，切实发挥编制“总开关”作用。
（二）嘉定区在加强事业编制统筹中存在的主要问题
近年来，嘉定区在事业单位编制管理工作中坚守底数，加强统筹，在事业单位管理上也做了长足探索，取得了一定的成绩。但是目前事业编制总量较少，空编紧缺，在中央和本市严控编制总量的前提下，目前尚存在部分难题需破解。
1. 统筹的意识还不够强。
编制资源是党重要的执政资源，应当分配使用，物尽其用。但当前大多数的部门观念没有转变过来，仍然把编制资源当成本部门单位的“私有财产”，片面强调部门利益，将多设机构、多占事业编制作为落实工作的途径，以工作任务重、人员少、上下机构对应等客观因素为由，提出增设机构、增加编制、提高机构规格的要求，工作任务增加时，即使部门有空编的情况下，往往第一想法也是申请增加编制，壮大“家产”。错误观念导致编制统筹使用的难度和压力比较大。
2. 统筹的余量还不够足。
近年来，随着嘉定区经济社会的快速发展，嘉定区教育、卫生资源短缺的矛盾日益突出，导致教育卫生系统的事业编制资源紧缺的矛盾也较为突出。从区内医院来看，区中心医院等四家二级综合性医院，门急诊人次从2014年的378.54万人到2018年的414.70万人，增长9.6%；入院人数从2014 年的51243 人次到2018 年的60746 人次，增长18.5%。5年来，四家医院编制数仅仅增加66个。学校方面，为了缓解事业编制资源紧缺的矛盾，目前嘉定区大部分中小学都实行大班额化教学，义务教育均衡督导室的红线指标为小学不得超过45人，中学不得超过50人，目前嘉定区大部分小学平均班额都临近红线。
目前，嘉定区事业编制总量在郊区中排位靠后，三分之二的事业单位编制数量在各区排名中处于下游水平，与经济社会发展程度和服务人口规模相比，编制配备较为薄弱，全区目前的空编率并不高，可供统筹的余量明显不足，已无法保证重点工作的用编需求。
3. 统筹的办法还不够多。
尽管近年来，嘉定区在事业编制的动态调整和内部挖潜机制建立上进行了有效的探索，从目前全区事业单位空编现状来看，各部门的空编数差距较大， 空编率在50%以上的事业单位有22家，空编率为0 的事业单位有28 家，在全区层面，依然存在有的部门“空编不用”和有的部门“无编可用”的矛盾，在机构整合、盘活资源、改善队伍结构、激发干部活力等方面工作做得还不够，从源头上解决编制紧缺的办法还不多。
坚持分类施策，探索建立分类别的事业编制统筹调剂机制
（一）对于学校、医院等民生重点保障领域，建立内部统筹机制，优化编制资源配置
1. 建立系统内部动态调配机制。
学校方面，完善中小学、幼儿园机构设置和教师配置，按照不同学段特点、班额大小、区域间需求差异等情况， 调整编制数和领导职数配备，建立学区集团动态调配机制；医院方面，对于社区卫生服务中心，明确按照“编内为主，编外为辅，严格控制”的原则，社区卫生服务中心的事业编制与非编额度实行统一管理、专项核定、统筹使用，在总量控制下各个社区服务中心按需动态调整事业编制数。
2. 优化教育、医疗机构编制资源配置。
目前因为编制紧缺问题，嘉定区学校、医院编制核定，均按照最低标准配备，部分单位尚未达到最低标准配备线。下阶段将按照定编标准结合学校布局结构、班额、教职工结构及医院门诊量、床位数等因素,优化教育、医疗机构编制资源配置，对于一些编制紧张的学校、医院调整配备标准，保障民生领域用编需求。
（二）对于其他领域，通过内部挖潜、资源整合、有保有压等方式不断加大统筹力度，强化区内统筹调配，保障用编需求
1. 控制总量，强化机构编制刚性约束。
严守总量控制“底线”。切实强化源头管控，按照“总量控制、从严审批”的总体要求，严格控制现有编制总量，行政辅助类事业单位事业机构数及编制数以2019年年底数为控编红线，坚决不得突破；原则上不再新批准各类事业机构。确因工作需要新设事业机构的,坚持“撤一建一、多撤少建”，确保机构总量不突破；严格落实“增机构不增编制”，事业单位新增职责或需新增事业单位,如有空编的，暂缓核增；如确无空编的，原则上要求各举办单位从内部调剂事业编制；系统内确无调剂余地的，则在全区事业编制总额内调剂解决。建立机构编制总量控制的预警机制，防止超编问题的“历史性沉积”。
牢固树立“红线”意识。牢固树立贯彻编制就是法制的要求，切实把机构编制工作纳入法治化轨道，把机构编制法定化贯穿到机构编制管理全过程、各环节。《条例》印发后，认真贯彻和严格执行，大力加强学习宣传，组织全区领导干部认真学习《条例》。区委编委、区委编办严格按照《中共上海市嘉定区委机构编制委员会工作规则》和《中共上海市嘉定区委机构编制委员会办公室工作细则》履行职责，发挥作用，推动全区机构编制工作更加规范化、精细化。
树牢监督检查“高压线”。持续完善事业单位人员实名制管理，为管好用活机构编制资源提供依据。要求各举办单位严格落实机构编制管理有关工作要求，抓好突出问题整改，维护机构编制的严肃性、权威性。加大事业机构编制监督检查力度，结合法人公示信息抽查等手段，牵头联合有关部门，将事业机构编制规定执行情况纳入监督检查重要内容。完善嘉定区事业单位履职评估制度，建立新建、涉改事业单位必评机制，将事业机构编制规定执行情况纳入监督检查重要内容。
2.盘活存量，优化机构职责与编制数量的配置。
在“ 撤” 上下功夫， 精简事业单位机构数量。一是整合撤并“小散弱”事业单位，对规模较小、设置过于分散、公益职能弱化的事业单位， 通过合并、撤销、合署办公等方式进行整合。对于编制5名及以下事业单位，原则上一律撤并。二是优化整合职能相同或相近事业单位，对区内重复设置的信息中心及财务中心原则上进行撤并。三是对各郊区中仅有嘉定区设立的事业机构进行整合。通过撤并部分机构，盘活部分编制。
在“挪”上下功夫,完善事业单位履职评估制度。《条例》中明确要求应当采用科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，下阶段要着力在原有基础上，深入完善嘉定区事业单位履职评估制度，强化结果应用。完善履职评估和编制使用问效有机结合的体系，评估结果作为优化编制资源配置的重要依据，适当挪出部分长期空编，提高事业机构和编制管理水平。
在“ 腾” 上下功夫， 深化事业单位分类改革。根据中央和市级层面关于事业单位分类改革、行业体制改革和其他专项改革的要求，积极推动和配合各项改革工作，借势借力尽可能精简机构，核销编制。研究推进城管、水务等领域执法体制改革，探索推动执法事项向街镇下沉，形成执法合力，调整相关事业单位机构编制，优化编制配置，腾出部分事业编制。
3.用好变量，保障关键重点领域机构编制资源。
保重点，强化编制管理整体化认识。机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，树立全区事业编制“一盘棋”的理念，强化编制资源“统筹化”认识。妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，围绕中心、服务大局，保障党和国家事业发展，围绕全区重点工作，优先用于保障经济社会发展需要的重要领域和产业，优先用于深化改革有关的部门，优先用于改革后职能任务增加的单位，实现编制资源与职能需求的科学对接，为推动全区建设创新活力之城提供体制机制保障。
强基层，按需分配向基层一线倾斜。对于各项举措收回的空编，作为优化全区机构编制资源配置的资源，将盘活的机构编制存量集中起来，实行存量编制动态整合、统筹管理和有序使用，按需分配向基层一线倾斜，将编制资源向落实上级决策倾斜、向服务中心工作倾斜、向民生民心和社会保障工作倾斜，确保发挥机构编制使用效益。
增效能，提升编制使用效率。对于部分增加职能的事业单位， 在坚持“ 编随事走、人随编走”原则上，由组织、机构编制、人社、举办单位等部门组织考察组，采取实地考察、履职评估等方式，选调高素质人员，解决单靠增加编制满足工作需求的问题，实现由调选精兵强将、以老带新等方式替代单纯核增编制的转变，激发干部干事创业能力，提升编制使用效率。
4. 提升能量，创新管理和激发事业单位活力。
加大政府购买服务力度。发挥市场机制作用，推进事业机构编制与政府购买服务联动，对适宜由市场提供、社会承担的公共服务，通过推进政府购买服务， 按照以事定费、费随事转原则，实现花钱养人向养事转变，不占编制资源，满足用人需求，适当提高编制收回比例。阶段性短暂性工作可交给专业化程度高的市场，用好有限的机构编制资源。在加大政府购买服务力度的同时，联合财政部门，制定完善政府购买服务办法，规范政府购买服务管理。
提升信息化管理水平。深化事业单位编制使用计划网上申报管理工作，形成计划申报、审批通知、使用反馈、额度占用的综合流程。探索打造智能化精细化机构编制管理平台，为领导决策提供丰富可靠的数据支撑以及全面精准的统计分析，提升精细化管理能级。
鼓励公共服务社会化。积极探索引进优质民办教育机构、医疗机构，以支持社会力量举办公益事业，或通过社会资本参股、民办公助等形式与政府合作举办，更好地满足对各类公益服务的需求。鼓励社会力量积极参与，既是对公办机构的有效补充，弥补公共服务供给的不足，进一步缓解事业编制压力，又能激发公办机构活力，促进提高竞争意识和服务质量。