陈宇
〔内容提要〕基层治理是城市治理体系和治理能力现代化的末梢环节和重要基石。海门作为江苏省全市域推进基层整合审批服务执法力量先行试点地区，围绕构建简约高效的基层治理体制，主动创新作为，以成立区镇两级治理现代化指挥中心为契机，凝聚治理合力，延伸服务触角，初步形成了具有海门特色的基层治理体制改革路径。
基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，社会稳定重在基层。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理现代化水平。2020年以来，海门区委区政府统筹推进社会治理和经济社会发展，全面推动网格化服务管理，规范建设基层网格中心、综治中心，大力开展扫黑除恶专项斗争、“社会矛盾和安全隐患大排查大整治”专项行动等工作，形成了治理有效、秩序良好、社会稳定的海门样本，有力保障了全区高质量发展。
实践与做法
海门围绕构建简约高效的基层治理体制机制，在全区域推进基层整合审批服务执法力量改革，走实为民路线，感知群众需求，通过系统化整合、整体化塑造，搭建基层治理“四个一”架构，重塑基层治理体系，建立更加简约、高效、便民的基层管理服务运作机制， 盘活社会治理人、权、事，跑出基层治理加速度。
一是“一中心”统筹指挥调度。基层治理现代化建设离不开信息技术的支撑，2020 年以来，海门区全力加速推进区镇两级综合指挥平台建设，并将此项工作列入2020年区政府为民办实事重点项目之一。区级层面，组建区域治理现代化指挥中心，立足“全省一流、全国有影响”的目标，整合网格化管理、数字城管、12345政务热线等信息平台功能，打造集发现问题、信息归集、流转交办、协调联动、研判预警、督促检查、考核评价等功能为一体的综合指挥调度中枢，实现一口受理、一体派单、一台运行，其网络端口向所有区级部门和镇（街道） 开放对接，实现互联互通、数据共享。镇（街道） 层面，同步推进镇级现代化指挥平台建设，打造党的建设、经济发展、农业农村、为民服务、城乡建设、综合执法、财政管理、市场监管、综合治理、联动指挥“1+9”功能板块，收集网格员上报信息，承接区级下派的任务菜单，指挥调度镇（街道） 范围内各类问题，使指挥平台成为镇（街道） 日常运行的“中枢大脑”。同时，明确公安、交通运输、农业农村、城市管理、文广旅游、市场监管、生态环境等14 家重点部门派员进驻中心大厅集中办公，实时受理交办事项，确保综合指挥跨部门、跨层级协同有序运转。
二是“ 一张网” 承接社会治理。围绕打造“全要素”网格，针对部分网格规模小、力量散、管理乱等问题，海门区全面推进资源整合重构，形成网格建设叠加优势。网格重构，形成治理“一张网”。根据“人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全” 的原则和“综合网格+专属网格”的思路，将全区301个城乡社区划分成1141个综合网格，各类园区、商务楼宇、商圈市场、企事业单位等固化成434个专属网格，实行统一编码、统一管理。职能重构，实现事项“一清单”。实行事项准入制度，在流动人口管理、矛盾纠纷排查调处、农村聚餐“一条龙”管理、非法金融活动排查的基础上，按照成熟一项、准入一项的原则，将党的建设、平安稳定、社会服务、城镇管理、应急管理、生态环境等分步纳入网格事项，初步形成6类41项事项清单。力量重构，配强管理“一队伍”。按照“1+X”模式配备网格长、专（兼） 职网格员、区域内党员、楼道长（村民小组长）、志愿者等担任的网格信息员等3858名，并分步整合其他力量入网，将外来人口协管员、城管协管员、数字城管监督员转岗至网格员，全力打造一支专业化网格队伍。同时，将各条线协辅力量统一转隶至镇（街道）网格进行统筹指挥调配， 实现基层力量集聚融合。运用“大数据+网格化+铁脚板”工作机制，实时采集上报办理网格信息、事件、隐患，提高精准防控、精细治理、整体联动水平。截至目前，累计流转办理社会治安、城市管理、民生服务等各类事件29.9万余件，办结率达99.9%，群众满意率超过90%。
三是“一窗口”办全服务事项。构建简约便民服务体系，目的在于解决好服务群众“最后一公里”的问题，海门区坚持将增强人民群众的获得感与幸福感作为推进基层管理体制改革的最终落脚点。按照“应进必进”“能进必进”的原则，推动公安、民政、人社、市监等区直部门基层服务窗口和税务、供水、供电等民生服务事项全部进驻为民服务中心；下放镇（街道） 行政审批事项18 项、公共服务事项115 项，制定出台《关于推进基层政务服务中心建设的实施方案》《海门区各区镇（街道） 开展相对集中审批服务工作方案》等，对镇街道基层政务服务中心标准化建设等做出明确，优化调整窗口设置，推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式， 深化“ 不见面审批（服务） ” 改革，实现“一口受理、一窗通办、集成服务”，全区建立专业化代办帮办服务队伍，定期加强业务培训，提升审批服务能力，极大缩短办理时限40%以上。完善镇村两级便民网络，在村（社区） 设立便民服务点和网上服务站点，实现村级便民服务点和网上服务站全覆盖，建立一支村（社区）素质过硬、业务精通、服务全面的“全科社工”队伍，直接受理人社、民政、残联等民生服务事项，开通24小时自助服务区，打造群众家门口的“便利店”。
四是“一队伍”承揽综合执法。按照“重心下移、权责一致” 的原则， 围绕城市管理等领域，下放行政处罚及行政强制事项285 项，组建镇（街道） 综合行政执法局，整合镇（街道） 现有执法力量，将现有区城管综合执法近2/3的力量下沉至所有镇（街道），与镇（街道） 原有城监执法力量和安全生产监管力量整合，同时根据工作需要，协调配合市场监管、生态环境等区级执法机构在镇（街道） 范围内开展联合执法，从区级部门“分着做”到基层集合“共同做”，实现区域“一支队伍管执法”，提升行政执法、长效监管效能。规范综合执法人员管理，明确下沉人员的工作关系、组织关系和日常考核全部交由镇（街道） 管理，区直部门负责对镇（街道） 执法人员加强业务指导、培训监督和沟通协调。制定出台《海门区镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作方案》，明确镇（街道） 赋权后综合执法运行机制、日常规范执法、事中事后监管体系建设等，确保基层赋权后能够有效承接，执法依规合法。
挑战与制约
社会治理的重点在基层，难点也在基层。基层社会治理恰恰是我们社会治理的薄弱环节，还存在以下问题：
一是部分基层党组织战斗力偏弱。近年来，全区把基层党组织建设摆在更加突出的位置，基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力明显增强。但部分基层党组织还存在基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，与群众联系紧密度不够，服务群众意识不强，暖民心的实事不够突出。
二是基层社会治理要素尚未真正发挥效力。基层社会治理要素的集约化、协同化程度还不高，特别是村（社区） 网格内服务管理力量相对不足，排查问题、化解处置的联动机制还未真正形成链接，导致服务群众的效能有待提升。基层社会治理的信息化、智能化水平还不高，精细治理、精准管理还需要花更大的力气。
三是基层社会矛盾排查化解不够有力。化解社会矛盾是基层社会治理体系不可或缺的重要组成部分。虽然通过“社会矛盾和安全隐患大排查大整治”专项行动取得了一定成效，但随着社会形势的变化，复杂矛盾易发多发，各类不稳定因素叠加，基层发现风险隐患的及时性、敏锐性还不强，联动处置机制还不畅，不少矛盾没有被消除在基层、消除在萌芽状态，给社会稳定造成了较大的压力。
四是基层社会治理社会化程度低。行业自治组织、群众性组织（公益性） 发展不充分，很多该由行业自治的事项需要靠政府增加人财物投入来管理，既加大了行政成本，政府也不能全部包办；社会治理的社会化水平还需进一步提高。
对策与打算
我们以全国首批乡村治理体系建设试点为契机，以社会治理模式创新为抓手，运用大数据、信息化、物联网等现代科技手段，将区域治理指挥平台打造成全域汇聚、高度共享、深度应用的“城市大脑”，实现对城市运行的超强感知、公共资源的高效配置、异常情形的及时预警和突发事件的快速处置，形成以党建为引领的多元化治理手段，真正实现提质增效、善治善为，发挥基层治理改革的最大效能， 具体可概括为“ 五大工程”：
一是党建引领工程。推进基层党建与基层治理齐步走，着重完善基层党组织运行机制、议事规则和决策程序，把党的制度优势体现到治理各环节。深化基层党建共驻共建，发挥好建在网格上的935个党支部、206个党小组作用，以党建牵引矛盾化解、为民服务、治安巡查等群众自治和共创共建， 提高网格内党建活动质量和引领效应。持续以扫黑除恶专项斗争为抓手，从严从实抓软弱涣散党组织整顿提升，用好村干部县乡共管机制，开展“支部建设规范工程合格党组织”评选活动，不断巩固和提升主题教育专项整治成果。
二是智慧提升工程。运用信息化、大数据技术为社会治理提供数据支撑， 促进全区协同治理、“放管服”改革、便民服务、信息共享等现代化、便捷化。以区镇（域）治理现代化指挥平台为依托，全面汇聚网格内“人、地、事、物、组织” 信息， 做到统一归集、共同维护、共享互通，归集政务信息资源，实现治理要素数据化、治理数据标准化，打造一座用数据描绘的海门。建立完善社会治理大数据分析研判方法、网格多维度治理监测体系，解决风险隐患发现难、源头治理实现难等问题，建设“智慧治理”城市。
三是平安提质工程。持续开展“社会矛盾和安全隐患”大排查大整治专项行动，实践丰富矛盾纠纷滚动式排查和多元化解机制，建立完善特殊人群服务管理网络，强化重点地区和重点领域风险隐患排查整治。大力实施“雪亮工程”“天眼工程”和公共视频监控联网智慧应用，开展无黑恶犯罪、无民转刑案件、无重大群体事件、无不达标网格等“六无”村居竞赛，助力高质量平安乡村建设。
四是法治保障工程。推进法治乡村建设三年行动计划， 围绕体系完善、基础强化、平台巩固、载体优化四大主线，实现基层依法治理“高质量”。深入开展“民主法治示范村”，大力培养“法治明白人”，培育“法治带头人”，将法治元素根植乡村基层。加强农村法律服务供给，建成实体、热线、网络三大平台，实施政法系统“三官一律”进网格，清单式提供法治宣传、法律援助、人民调解、公证服务等法治“营养套餐”,让法治到达乡村治理最后一公里。
五是自治创优工程。深入探索共建、共治、共享的现代化治理体系，健全完善“四社联动”机制，真正做到“民事民商、民事民管、民事民办”。全覆盖式建成“有事好商量”协商议事室，发挥村民议事会、道德评议会、禁赌禁毒等群众自治组织作用。组建基层“1+7+X”民主协商理事会，发挥“两代表一委员”、群众代表、乡贤等人士参与村（社区） 民主建设作用， 完善自治清单，规范“七步议事法”，扩大基层自治范围，激发群众参与意识。依托公益创投项目，鼓励社会组织共同参与创新民主协商，发展青少年、困难群体、残障等多个领域社区协商服务。加大社会工作人才培育力度，形成“社工+社区志愿者”协作模式，基层自治网不断织密增厚。
（作者单位：中共南通市海门区委机构编制委员会办公室）