何精华
〔内容提要〕政府职责动态配置问题在机构和行政体制改革实践及学术研究领域日益突显。改革开放以来，我国先后开展了八次规模浩大的政府机构改革，涉及组织转型、职能转型、治理转型等重要议题，更使政府职责动态配置有了前所未有的现实紧迫性。作为国家治理关系的形塑，政府职责动态配置状况同时创生着转变政府职能的绩效与政府机构改革的绩效，事关深化机构与行政体制改革全局。动态配置政府职责，是实现政府职能转变的组织保障，是提高政府机构效能的重要抓手，是完善治理体系、提升治理能力、完善市场经济体制的重要途径，必须遵循政府职能转变及政府机构改革的内在逻辑，从横向均衡与纵向融合两个层面满足政府机构和行政体制改革实践的需求，从多元协同与效能提升相统一为切入点，探讨政府职责动态配置的可行路径。这种内在逻辑与可行路径的寻绎与发挥，将助力于深化、拓展政府职责动态配置研究，彰显其学术与现实的意义。
本文系研究阐释党的十九大精神国家社会科学研究重大项目“深化机构和行政体制改革研究：基于党政部门及内设机构职责优化配置的视角”阶段性成果，项目编号：18VSJ027，作者系项目首席专家。本文分上下两篇，本期刊发上篇。
政府职责动态配置的考察和诠释，是一个重要的理论与现实问题。它关涉机构和行政体制改革的基本诉求，又包括政府的组织转型、职能转型、治理转型在内所有国家治理体系与国家治理能力实践不可回避的问题。伴随着政府职能转变、政府机构改革、行政体制改革以前所未有的强度、广度、深度展开，大量的政府职责配置问题不断聚焦于动态层面，形成了普遍性的职责动态配置的理论呐喊与实践诉求，驱使人们多角度深入探讨和解析它们。但转变政府职能实践的感触和政府机构改革表象化的理解，不能取代行政体制改革对政府职责配置的学术思考与内在逻辑揭示，可行路径的探求、研制同样无法替代政府职责动态配置的学理疏浚和法则寻绎。诚如党的十九大报告所言， 深化政府机构和行政体制改革，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”①。政府职责关系作为党政机构依法执政、履行责任的重要载体，其调整与改革状况，直接关系到深化机构与行政体制改革的全局。改革开放以来，党中央高度重视政府改革及其职责配置工作，党政部门及内设机构的职责关系调整已取得了丰硕成果。目前，中国正处于经济转轨、社会转型、心态转换的关键期。今后较长一段时期，“放管服”改革及政府职能转变依然是我国机构与行政体制改革的重点，而与之匹配的职责关系调整已迫在眉睫，这就需要系统梳理历次政府机构和行政体制改革的实践逻辑，着力探索政府机构与职责配置制度改革的创新理念，探讨职责配置制度改革的未来方向及可行路径，具有十分重要的理论价值与实践意涵。
职责动态配置的立论基础：政府职能转变与机构改革的客观要求
职责动态配置，是将意念形态的“ 政府职能”以空间物化的政府机构及其内在职位、职权及相应责任等方式的具象形塑，构成政府职能-政府机构-政府责任的动态匹配关系。职责动态配置的本质，是指政府职责与政府职能之间的动态匹配。这就要求不断跟踪政府内部与外部环境的变化,分析职能转变对职责的牵引作用,根据职能转变的状况，及时调整职责关系，以适应职能转变的需要,保持政府职责与政府职能之间的关系匹配到最优状态。
政府职能转变是职责关系变革的根本依据。政府创新的一般逻辑顺序可以归纳为，首先，界定政府职能，其次，依据政府职能，确定政府机构的具体设置形式，最后，也是巩固职能转变与机构改革成果的固本之举——科学合理配置政府机构的职责关系。政府职能作为政府机构存在的核心价值和政府从事公共管理的本质内容，决定了政府职能部门及内设机构的职责、编制数量及公职人员的结构比例。政府职能是科学设置政府机构及其职责的依据。反之，政府职责关系则是政府职能的任务形态，政府职能部门及其内设机构职责配备科学合理与否，又会直接影响政府职能的履行。政府的职能与机构、职责设置彼此作用， 三者的改革彼此关联、彼此呼应、彼此补充，整体推进政府部门及内设机构职责的科学配置。
要持续维持政府机构和行政体制改革，必须努力探索科学合理配置政府职责关系的理论与实践，将加快政府职能转变、改革政府职能部门及内设机构设置与改革职责关系配置制度、推进职责动态配置进程视为一个整体。一方面，要扎实做好职责调整工作，落实定职能、定机构、定职责举措的具体执行；另一方面，要以提升政府整体运行效能为目标，着眼宏观，构建科学合理、与政府职能转变相匹配的组织机构与职责关系调整方案，实现职责关系配置中“量”和“质”的统一。
1. 政府职能转变决定政府职责动态配置的方向。
第一，公共需求的增加对政府职责动态调整提出了新要求。改革开放以来，伴随着资源配置市场化程度的提升及城市化的快速扩张，中国经济转轨与社会转型催生出一系列外部性问题，导致政府陷入效能低下、财政负担过重等困境。政府规模及财政供养范围呈现扩大趋势，究其原因是公共需求的增加； 伴随着公共需求的持续增加，政府公共服务与社会管理的职能及职责范围随之扩展，政府公共事务管理的职责边界相应发生“位移”。近年来，在满足不均衡、不充分的公共需求的同时控制过高的行政成本，将政府的职责关系调整到科学合理的范围内，是各国政府必须面对并着力解决的新课题。目前，中国正处在从传统农业社会向现代工业社会加速转型和全面建成小康社会的关键时期，特殊的国情形成了公共需求迅猛增长的现实基础。加速推进机构和行政体制改革、促进政府职责配置与社会需求相匹配的使命要求，必须更加审慎地客观分析政府职责关系配置的“两面性”。一方面，受到外部行政生态尤其是政治、经济、社会环境变迁及公共事务自身复杂状况的制约；另一方面，取决于政府自身的职能定位、组织结构、职责配置相关制度等因素。片面强调外部行政生态的变化，有可能陷入政府机构与职责关系“精简膨胀悖论”的窠臼。在充分考虑政府机构及职责配置制度现状的基础上，更应当正视顶层设计、机构改革与政府职能转变这一核心问题对职责配置制度改革方向产生的作用及影响，同时探讨如何能够在保持政府职责关系调整在与政府职能及组织机构适度匹配的前提下，有效完成新的历史使命。适应经济社会发展需要和政府职能变化，顺应公共服务结构从单一消费型向发展型改变的趋势，需适时对政府职责关系进行调整和动态。
第二，资源的市场化配置对政府职责动态调整提出了新要求。党的十八届三中全会明确提出，要深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用。2020年4月，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，要“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力”。从“基础性”到“决定性”再到“进一步激发市场活力”，表明中国政府坚定不移地迈向资源配置市场化的决心与方向。市场经济的深入发展和要素市场化配置体制机制的建立，需要与之相配套的政府职能转变，中国政府进行了一系列以构建科学合理职能体系为核心的职责体系调整。改革开放以来，八次自上而下大规模的政府机构改革及地方自发推动的机构改革已经取得了阶段性成就，改变了过去政府职责“无所不包”的“大政府”状态， 初步理顺了中央与政府的职责关系， 将“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）改革作为职责调整改革的重点，并持续深入推进“互联网+政务服务”，减少了政府对微观经济直接干预的责任。在机构的整合上，一方面，通过撤并机构， 减少政府直接管理经济的专业职能部门，相应地也调减了政府干预微观市场主体的责任，而另一方面，则强化了政府市场监管部门的职责，通过不断扩大资源市场化配置，推动经济发展的质量变革、效率变革与动力变革。然而，要素市场化配置又进一步明确了政府职责关系调整的新方向：即在职责配置方面，由于行政体制改革相对滞后于经济体制改革，一些政府机构、事业单位还在大量保留着已不适应变化的政府职能、机构与职责，在增加行政成本的同时，也固化了人力资源配置，阻碍了市场经济条件下的人力资本要素合理畅通有序流动；中国政府机构及事业机构的转型尚需不断深化，政府职责之外的辅助性人员管理尚不完善。在中国，承担无所不包之无限职责的政府职能正在发生改变。但是，一些政府机构涉及行政控制的核心职责隐性膨胀的新问题依然存在。要实现更加完善的资源市场化配置导向的战略性转变，政府机构及其职责关系配置，必须牢牢把握政府职能转变的规律与最新动态，并以此为基础扎实推进。
第三，整体性政府实践对政府职责动态调整提出了新要求。整体性政府被认为是20世纪90年代末开始的又一轮政府改革运动的新举措，其相关词汇包括“网络化治理”“协同政府”“水平化管理”“跨部门协作”等②。整体性政府旨在通过对政府内部彼此独立的各个部门行政要素的职责整合、政府与社会的职责整合来提升行政效能，实现公共服务的目的。整体性政府的实践，要求整合组织结构、职责、流程与信息资源，实现跨部门政务流程再造及公共服务路径的整合。无论是作为一项具体的改革举措，还是作为一种新型的政府改革理论，它都发挥了传统科层制组织无可比拟的正向效果，表现出了很强的社会适应性和生命力，已成为行政改革的一种国际趋势③。全球范围内服务型政府的建设浪潮，期盼新的协作性公共治理方式的产生，催生了西方整体性政府的实践，同时给中国政府的职责关系调整提供了可资借鉴的经验。破除“碎片化”、“分割式”的部门主义， 要以全新的职责配置理念为制度保障，这关系到政府不同层级、不同部门间职责配置比例、岗位的安排、新的改革逻辑中职责模块整合多个层面的协同，要充分发挥整体性政府的作用，推进协同化政府理念的落实，则必须从根本上将机构整合、职责配置与这种全新的政府治理理念有机结合，从职责配置的角度对整体性政府进行更为深入的思考。
2. 机构改革与职责动态调整是政府职能转变的外在表征。
第一，定职责是定机构、定职能的具体表达方式。政府职能在社会公共事务管理过程应当承担的职责和所具有的功能，具体可以表现为，在特定历史阶段各自不同的政府机构所履行的行政义务、发挥的公共作用、具体的职责内容及职责边界。政府职能是界定政府职责关系的根本依据。反之，由于政府机构及其职责关系原则上都是政府依据一定的逻辑进行主观设计的产物，机构的设置及其职责配置科学合理与否，直接影响政府职能的执行效果。深化政府机构和行政体制改革，要始终把握政府职能转变这一核心命题，以推进政府机构改革、完善行政体制、提升机构效能为手段，二者互为表里，缺一不可。政府职能随着外部行政生态变迁而变化，而政府职能的调整，则具体表现为政府组织结构的变迁与职责关系的调整。政府职能最微观的表达方式，就是具有特定职责的具体行政职位，也就是被明确了职务、职权与具体责任的岗位。政府的职责关系可细化为教育、医疗卫生、公共安全、司法保障、交通与通信、环境保护等各类具体的职责，这些职责均与各类公共需求相对应。因此，现实中的政府职能本质上是来自于不同机构中每一具体岗位，在完成工作任务时所形成的作用总和。可以说，科学合理的职责配置，可以将不同的职责岗位实现有效整合，促进政府各类机构的有序有效运行，并将抽象的政府职能，用职能部门及内设机构的具体职位与职责固定下来。政府职能转变的大方向确定后，政府机构职责配置的灵活性，使得与其岗位直接相关的职责关系调整，成为政府整体权力结构重塑的根本支撑。政府职能部门及内设机构职责配置的科学性，决定了政府岗位职责分工与政府机构总体形成的职能表现。
第二，职责动态配置的科学有序是履行政府职能的保证。职责配置既涉及公职人员的具体岗位，还涉及公职人员的岗位结构、职能配置以及权责边界。在政府机构中进行职责动态配置的目的，就是科学、合理、高效地确保政府职能的实现。政府机构改革的经验表明，改革成果难以长期保持， 政府长期存在职责边界模糊、推诿扯皮、职责交叉的现象，造成了政府职能部门运行效率低下。究其原因，是政府职责关系的调整，相对于政府职能转变以及政府组织结构的调整而言，具有明显的滞后性。职责调整与职能调整之间的不匹配，导致了改革中宏观与微观、目标与手段的错位，一定程度上影响了政府职能的有效履行。政府职能作为决定职责关系调整的内生变量，其作用与影响应当贯穿于职责配置的具体环节之中。当政府职能依据公共需求与外部生态的变化而发生转变时，在政府机构改革的基础上，不断强化职责配置的科学性，严格遵守职责配置的科学、统一、法治原则，以职责动态配置巩固政府机构改革的成果，有助于推进政府机构改革与职能转变进程，加快中国行政体制机制的现代化转型。
3. 职责动态配置与转变职能同步是政府机构改革的关键。
结构权变理论认为，组织结构及职责结构与外部环境因素存在着“动态匹配”关系。这种匹配关系分为内部匹配和外部匹配两个方面。对于政府的职责结构而言，其内部匹配关系，主要是指职责关系与政府重大战略需求、党和国家工作重点转移的动态匹配；其外部匹配关系，主要是指职责结构与外部环境的动态匹配。政府职能的转变，是组织内部结构和外部结构相互作用的产物。职责结构的动态原则，是指当政府职能发生变化的时候,职责也要适时地进行动态调整,以保证职责始终适应职能需要。研究职责动态配置的目的在于更好地提升政府绩效。究其原因在于，组织结构与背景因素是一个相互联系的“选择”系统，包括组织活动的选择、战略的选择、结构的选择、资源配置的选择等。据此，人们有理由支持这样一个判断，政府职责动态配置的起点是进一步健全与完善各级政府的清单管理制度。
第一，破除机构设置“条块分割”要从职责结构改革着眼。长期以来，政府职能职责配置的“职责同构”和政府机构设置的“上下对口”，有利于巩固计划经济条件下所形成的自上而下集中统一与安定团结的局面。但在市场经济条件下，这种“职责同构”“上下对口”，已经不适应以效率为目标的资源市场化配置。若这一问题长期存在，直接影响到政府的职责关系调整，成为形成机构臃肿、人浮于事等积弊的症结所在。历次政府机构改革实践表明，职责交叉、职责边界模糊和机构结构比例失调往往被人为分开、割裂地对待。而对于政府职责关系调整的制度供给不足，则更多地倾向于政府规模的“大”“小”之争，忽略了政府机构条块分割所衍生的政府职责结构失调问题。事实上，政府的职责关系也存在严重的条块问题。一是政府职责以“块块管理”为主。本级党政群机构职责关系调整一般由上级部门核定后，由本级政府对职责关系进行具体实施，通过“三定”规定予以具体明确；二是政法机构职责配置实行“条块结合”，倾向于“条条为主”；三是垂直部门职责配置以“条条”为主。目前，政府机构和人员过于“臃肿”的现象，主要属于纵向政府间“ 职责同构” 所导致的一种相对的“结构性臃肿”④。若只考虑机构条块分割所带来的“臃肿”现象，而不考虑深入思考政府职责配置制度不完善、职责关系混乱所带来的机构“臃肿”，这就容易陷入“只见树木，不见森林”的迷思，不利于“条块分割”问题的彻底破除与最终解决。
第二，精兵简政的政府机构改革要以职责动态配置为前提。基于经济社会变革的行政体制调整，使得政府机构间的职能与职责关系发生了变化。一些职能部门根据建国以来所形成的行政传统、历史与政治习惯而沿续下来的，其承担的行政职能职责已被大量削减或严重弱化，而另一部分承担社会管理与公共服务职能、直面公共需求不断增加的政府机构，却面临职责不断增多、工作任务不断加重的困境，这就面临对既有职责关系与职责范围重新配置的客观现实。2013 年及2018-2019年两次政府机构改革，虽然伴随着政府职能转变而对政府组织结构进行了一定程度的规范与调整，尤其是大农业与大生态管理体制得到进一步完善，但对职责关系的调整尚待深化，还需要进一步细化相应的职责规范与职责边界。从宏观视角分析，政府职责关系调整的方式方法还不够完善，不能有效反映职责关系调整的发展趋势，其如何与基本公共服务的普遍性需求及个性化服务需求进行差异化匹配尚不明确。就目前而言，政府机构职责配置的诸多规定，主要基于历史经验的分析结论，而经济社会的需求则处在持续进步之中，并非停留在历史的某个瞬间。使用前瞻性的历史传统结论，或借鉴某个历史瞬间的经验，这在一定程度上影响了政府机构职责配置标准化建设的科学性。要取得更富有前瞻性的政府机构改革效果， 必须具有更为宏大的全球视野，进行政府机构职责配置的整体性、前瞻性设计，提升职责配置在特定经济社会发展阶段的相对稳定性与发展性，综合考量客观现实与未来愿景的结合，以满足不断变化的服务需求，促进政府职能转变。由此，依据政府职能结构与职能体系变化规律来配置职责关系，是提高职责配置的稳定性与可操作性的根本保障。
第三，流畅高效的机构运作要以职责动态配置为依托。实现政府职能转变的核心与关键，是“双促双转”，即促进“全能政府”向“有限政府”的转变，促进“科层治理模式”向“网络化治理模式”转变。而“有限政府”同时又是“有效政府” 及“ 网络化治理模式” 的前提。2008年、2013年、2018-2019年的政府机构改革以大部门制改革为主要内容，进一步表明了目前机构改革的重点是在机构设置与职责配置确定的情况下，如何提高机构运作效率、提升行政效能。在市场化改革不断深入的背景下，需要探索并持续建设职责动态配置的高效政府，即一个与经济社会发展和公共需求相适应的，以精简、高效原则作为组织架构要素与职责动态配置的行政体系。组织结构调整的目的,是为了促进机构更好履职履责。而动态的职责配置既是检验政府改革绩效目标能否从主观“ 蓝图” 变为客观“ 现实”的关键，也是政府职责动态配置的核心涵义所在。目前，在我国政府职责关系的调整过程中，尚有刚性规定僵化滞后、职责配置缺乏必要的弹性等弊端，只有在政府机构改革实践中继续完善职责关系动态配置，敦促各级政府全面落实职责动态配置与动态调整的要求，才能对政府机构运行以及简政放权产生实质性影响，以此促进行政体制改革和经济体制改革的持续深化。
横向均衡与纵向融合：政府职责配置的实践逻辑
在中国政府治理体系的框架中,政府部门的内设机构处于引导与控制整个机构治理体系的“核心层”，故政府职责配置便具备“双重逻辑”。一方面,遵循科层制治理的基本规律,顺应政府职能部门的横向职责均衡逻辑，推进内设机构的精干设置， 解决好两个方面的问题：一是政府的“ 缺位” 和“ 错位” 问题； 二是政府的“ 碎片”和“交叉”问题，这两个方面均与政府的职责配置密切相关。顺应政府职能部门纵向错位分责的逻辑,动态内设机构的职责配置,重点解决“集分平衡”问题；另一方面,在政府职能部门的整体框架中,通过内设机构的职责动态配置,推进平行专业化、垂直专业化两种政府机构治理模式的融合发展。譬如，探索审批权横向动态的集中审批，把受理、审查、决定、送达所有环节都集中到一个部门，一门式、一站式、一网式从根本上解决多头审批造成的各种问题。从单纯地进行政府职能部门及内设机构职责关系调整的一般逻辑，先从内部结构入手，依其职能定机构、定职责，再到编制管理的法治化、信息化，职责关系调整经历了一个逐步动态、与时俱进的渐进过程，政府职能部门及内设机构的职责关系配置也更为紧密地与经济体制改革相融合，从而表现出了诸多中国特色。具体分析中国政府职能部门及内设机构职责关系调整的改革历程，有助于我们更好地巩固改革成果，为政府职能部门职责关系进一步调整提供借鉴。
1. 政府职责动态配置已成为实现政府职能转变的组织保障。
如前所述，政府职能是政府活动的逻辑起点。机构是职能的载体，并随职能变化而变化。纵观1978年以来政府机构改革历程，改革内容都与职能转变密切相关。随着转型与经济转轨的日益深化，政府职能转变与机构改革实现了三个阶段的跨越。第一阶段是以1994年政府机构改革为代表，率先实现了以转变政府经济职能为核心，突破“简单数量思维”的政府机构职能部门的改革。第二阶段是以1999-2002年政府机构改革为标志，实现了围绕政府职能转变的政治体制改革，在一定程度上把政府机构改革与政府职能部门的职责关系调整有机地结合起来。第三阶段是以2008-2019年的三次自上而下的“大部门体制”改革为典范，提出政府职责实现方式的调整，政府职能部门内部机构设置呈现出典型的分散化模式。以某个地方卫生健康部门为例，其内部处级机构多达40 余个，包括内设机构2个、直属机构30余个，另外还管理着副局级的直属管理机构1个，其数量远远多于美国卫生与公众服务部的15个内设部门。政府职能部门“内部”的范围不仅包括职能部门机关，而且包括部门直属机构(大部分为各类事业单位，有的部门称之为“直属事业单位”)、直属管理的局。在我国，作为政府职能部门的直属机构的职能、资源与队伍，属于政府部门组织体系内部的有机组成部分，如疾病预防控制中心等；在中国，政府职能部门的直属机构为“部门机关”(含领导班子、机关内设机构)提供技术支撑， 与机关内设机构具有密切的工作关联，并处于职能部门负责人的统一管理之下，具有明显的政府部门“内部”属性。这就意味着政府只能进行内设机构的调整与挖潜。理顺部门职责，加快推进内设机构改革是实现政府职能转变的组织保障和有力工具。
2. 政府职责动态配置已成为提高政府效能的重要抓手。
自1999年开始，在政府机构改革过程中，开始关注转变政府职能与改革政府机构彼此的动态匹配。但是，每次机构改革或多或少带着明显的过渡性特征。具体表现是，在政府机构改革中或侧重于精简人员及机构，而在协同效能上下着力不够；或侧重于政府机构改革，而对政府组织结构的协调配套改革不够，造成政府职能部门编制紧张，借调人员过多，内设机构配置不合理，多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。与此同时，由于行政效能评价机制缺失， 管理分散， 资源重复配置， 综合协调水平低，导致行政成本上升；政府间职责关系没有理顺，上下级政府间强调“对口”设置，职责同构导致下属机构臃肿。因此，如何通过政府职能部门整合，解决分散化、碎片化的政府治理格局，成为当前及以后党政部门及内设机构职责动态配置的着眼点和落脚点。
3. 政府职责动态配置已成为建设服务型政府的重要途径。
中国政府机构改革，从表象上看是机构的撤并，而实质却是转变政府职能。自2003 年以来，SARS公共卫生事件凸显的民生问题，政府职能转变的重心偏向社会管理和公共服务，而“服务型政府”建设成为价值取向，相应地，政府机构改革目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充为“为全面建成小康社会提供组织保障”，并延续至今。在理顺政府公共服务职责方面进行了诸多探索。譬如，在食药监管体制改革中，政府将原食品监督部门的稽查职责、商务部门综合行政执法中的酒类食品安全监督管理执法职责与食品化妆品监督机构的职责整合，组建了食品药品监督管理部门的稽查机构，强化了对食品、药品、医疗器械、化妆品的统一执法工作。将商务部门内设机构畜禽屠宰管理办公室整体划转到农业农村部门， 进一步理顺了业务管理关系。再如，理顺城管执法体制，健全完善城市管理领域相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法部门集中行使市容、环卫、规划、园林、绿化、市政、公用事业等城市管理方面的全部或部分行政处罚权；整合县域经济的宏观调控部门，如一些地方将扶贫办和“农开办”进行整合，组建了扶贫和农业开发办公室，实现了扶贫攻坚和农业开发工作的有效结合；政府突出政务服务中心建设，将公共资源交易监督职责划入政务服务中心，并将行政审批管理和公共交易监督办公室进行整合，提高了办事效率；等等。
4. 动态政府职责关系有助于职能部门的科学配置。
2003 年的政府机构改革，是理顺政府职能部门职责的一个重要节点。本次改革不同于以往改革的特点在于，目标已经不单向的定位为以政企分开为目标的经济职能转变，而是在充分考虑经济社会发展现状的情况下，针对一些突出的时代特征，作出了明确规定。在此基础上，还强调了政府技术手段的创新，即电子政务系统的应用。尤其是此次政府机构改革除对改革内容、方式进行了规定外，方案还特别提出了职责关系调整过程中“决策、执行、监督”三权相协调的并行要求。值得注意的是，2003年以前的政府机构改革均是方向明确、领域清晰的，往往专注于政府改革的单一维度，如用撤并机构、裁减职责的方式解决政府规模的膨胀，以及用政企分开、取消专业经济部门的方式推进政府的经济职能转变。由此可见，2003年以前，政府机构改革的目标体现了一种完整的线性关系——改革手段与改革对象、改革内容的高度匹配。而2003年的改革，无论是改革的目标、对象还是手段，都体现了殊途同归的多元理念，同时对政府改革本身职责配置的规范性与监督问题也更加重视。2008-2009年与2013年的政府大部门制改革沿用了这一逻辑，并在改革的彻底性上更是迈进了一大步。在借鉴西方国家行政改革的经验基础上，以服务社会、改善民生为新要求，着眼于探索政府职能有机统一的大部门体制要求，同时结合本地特色，对一些职能相近的部门进行了整合。尤其是在大部制的内设机构探索决策、执行与监督的三权分离，运用综合的行政改革手段，这标志着政府机构和行政体制的整体改革与政府职能的调整持续迈出了更为坚实的一步。
自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”以来，八次政府机构改革中的职能转变呈现明显的两个阶段：第一阶段重点是政府经济管理职能转变，涉及政企分开和政府经济管理方式的合理化：第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能⑤。有学者认为，这一改革的转折点是2003年的机构改革。服务型政府的建设与公共治理理论的探索，给中国政府职能部门及内设机构与职责关系调整提出了全新的要求。科技的进步与社会的发展呼吁更加全面的政府体系构建，政府经济职能的转变也不再是仅仅关系到宏观与微观的经济管理部分，而是涉及了不同行政机构与职责关系、人员、职能的方方面面。2003年以来的改革经验表明，虽然政府机构改革已基本走出了机构与职责“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈，若进一步深化政府机构和行政体制改革，必须从政府与社会的全局出发，不断引入新的改革与管理理念，由原来的重视机构改革与职责管理制度改革本身，到如今加强机构改革之改革问题的思考。从前六次的政府机构改革到2018-2019年政府机构改革，已经展现了政府机构改革战略的转型与变迁，今后改革的道路必将更加复杂灵活，想要巩固已有的改革成果并取得新的成就，就必须坚持把握政府职能从对经济的微观干预到宏观调控再到服务于社会、市场的转变脉络，在进行职责关系调整的同时，更多地强调不同政府职能部门及内设机构岗位的职责配置，通过管理的科学化、精细化，促使职责配置改革在流程再造方面发挥最大效益。
5. 政府职责动态配置有助于大部门“精干式”设置内设机构。
在2018-2019年政府机构改革过程中，各地在确定大部门“ 宽职能、扁平化” 基础上，按照“突出主业、动态设置、转变职能、提高效率”的原则，注意理顺职责、动态配置、彰显特色，着力探索符合法律法规和重点工作实际的大部门“精干式”内设机构体系。譬如，浙江省长岛县认真调研县域44个党政群机关以及184个内设机构的详细配置及运行情况，弄清职责配置核心，突出主业主责，按照“便捷畅通、精简高效”的原则，对内设机构实行综合设置。对原职责分散、单一、相近或交叉的内设机构，采取职责归并、撤销等调整动态方式；精简规范内设机构职责范围及领导职数设置，对承担的各项职责与上级改革新精神、新要求逐一对照把关，重新规范科室名称，强化工作量大的核心业务科室，压缩综合性、辅助性的非业务科室，着力加强一线科室力量，避免出现“忙闲失衡”现象。在此基础上，弄清职能部门及内设机构的运行机制，实现权责统一。该县科学合理划分内设机构决策权、执行权和监督权，分配到不同科室承担，形成三方既相互协调又相互制约的运行机制，推进内设机构精细化管理，厘清行政内设机构与相关事业单位职责分工，让权责更加明晰，促进了内设机构的有序运行，形成分工合理、结构动态、规范高效的内设机构新布局，确保机构改革任务落到实处。
（作者系上海师范大学教授、博士生导师）
注释：
①习近平：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html 2017年10月18日。
②周志忍：《整体政府与跨部门协同—— 〈公共管理经典与前沿译从〉首发系列序》，《中国行政管理》2008年第9期。
③蔡立辉：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期。
④孙涛：《偏大抑或偏小：比较视野下的中国政府官员规模研究》，《南开学报》2008年第1期。
⑤周志忍、徐艳晴：《基于变革管理视角三十年来机构的审视》，《中国社会科学》2014 年第7期。
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