俞军
〔内容提要〕2019年8月5日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》。《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，为加强党对机构编制工作的集中统一领导作出制度性安排，是统领机构编制各项法规制度的基础主干党内法规，是新时代机构编制工作的基本遵循。学习贯彻《条例》，既要熟悉掌握4个关键环节、6个“严禁”和7项主要制度等内容，更要紧紧结合当前工作实际，认真贯彻4项原则，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实把加强党的领导贯彻到机构编制工作各方面和全过程，把学习贯彻《条例》成效转化为治理效能，确保机构编制工作行稳致远、高质量发展。
落实党管机构编制的原则，在基层“三整合”改革管理上加快落地生根
党管机构编制原则，是机构编制工作的根和魂。当前，根据中央和省委省政府的部署要求，江苏正在全力推进基层审批服务执法力量“三整合”改革，最基础的任务就是要在全省743 个乡镇、514 个街道全面复制推广经济发达镇“1+4”模式。“1+4”改革实践即加强党的全面领导、审批服务一窗口、综合执法一队伍、基层治理一网格、指挥调度一中心，是江苏经济发达镇改革的创新实践，2019年7月作为唯一一个代表乡镇（街道）的典型，入选中组部《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想攻坚克难典型案例》。推广经济发达镇“1+4”模式，要在以加强党的全面领导为统领、优化组织架构等举措的基础上，坚持更高标准、更严要求，健全好、完善好“6大机制”，实现对“1+4”的提档升级。
建立职责准入机制。建立镇街职责清单，明晰权责边界。对于县级政府和部门授权事项，可由县本级与基层共同承担，但要明确主要责任和配合责任。对于清单外的事项，确需交办或者委托基层行使的，严格履行报批手续，明确部门和基层的职责分工。细化资源下沉机制。结合权力下放工作，对县乡两级现有的编制资源存量进行优化调整，把编制资源用到最需要的地方。赋予镇街与履行事权相匹配的财力，县级政府对下放给基层的事权，同步给予相应的财力支持，条件成熟的地区，可以结合财税体制改革，完善与镇街相关的财政分成办法。
完善权力调整机制。充分尊重基层实际，重质量而非数量，做到成熟一批、赋予一批，确保镇街能够接得住、管得好。根据省里制定出台的赋权指导目录，各地要履行相对集中行政处罚权报批手续。建立权力清单动态调整机制，对镇街无力承接或者企业群众办事不方便的事项，及时做出调整。实施全员培训机制。以设区市为主体，加强人员培训工作，尤其是要把安全生产执法人员的业务培训工作列入重点，组织做好改革后镇街工作人员的业务培训、考核发证等工作，让基层有权办事的同时，有能力办事。明确考核评估机制。强化镇街对派驻机构和人员的考核，加大镇街对派驻机构的日常管理和绩效考核权重。优化上级党委政府对镇街的综合考核，有力约束和查处县级部门各类考核中出现的“条条干预”、“转嫁责任”等问题。健全镇街对职能机构的内部考核，镇街原有的行政事业机构整合设置成职能机构后，鼓励各类人员同岗同奖，充分激发人员活力。畅通信息共享机制。按照基层审批服务综合执法一体化平台建设部署要求，严格落实平台建设质量标准。坚持“免费开发、无偿使用、有偿维保”的建设原则，涉及镇街平台建设部分，不得重复建设，不得增加基层负担。严格夯实部门责任，对指挥调度、审批服务、综合执法、网格管理、生态环保、安全生产、数字城管等功能模块，要实现与相关部门数据的互联互通，确保镇街平台实战实用。
落实优化协同高效的原则，在综合执法改革上更加注重集成超越
优化协同高效原则，是机构编制工作的基本规律。随着改革的深入推进，要总结借鉴“大数据＋网格化＋铁脚板”成功做法，突出抓好市县乡三级改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，探索打造“大数据+指挥中心+综合执法”新模式，构建系统完备、科学规范、运转高效的地方综合执法职能体系，建立健全权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制。
用好大数据。归集整合分散在各部门的行政审批信息、行政相对人信息、12345政务热线、执法巡查信息、全要素网格、数字城管、各类APP、公众号、视频监控、网络舆情、信访热线、110指挥中心的非警务信息等方面情报信息，实现各条线数据信息的相互关联、融合，形成监管执法信息数据库，提高对一线的感知能力和监测预警能力，真正做到“耳聪目明”。抓好指挥中心建设。构建统筹综合执法和网格治理、市县乡“三级一体”的指挥体系。其中，镇街靠前指挥，处理“凡事”；县级协调部门，处理“难事”；市级负责跨地区、跨部门、跨层级和监督执法，协调“大事”。依托综合执法指挥平台，形成“信息归集—预警研判—分派处理—联动协调—督查考核—反馈评价”事件处理闭环。建立执法权责清单。各主管部门牵头建立“市县乡执法权责清单”，最大限度减少不必要的行政执法事项，依法界定、合理划分各级政府执法权限，减少执法层级，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予乡镇（街道）。整合执法队伍。城市管理、市场监管等执法频次高、违法案件常见多发的领域由区级执法为主，文化、生态环境等领域由设区市级执法。县（市） 组建5-7支综合执法队伍。乡镇（街道） 实行“一支队伍管执法”。推动人员力量下沉。推进行政执法力量向基层延伸，推动人财物向一线倾斜，充实基层执法力量，保障基层有足够的资源履行执法职责。对上级派驻在县乡两级的执法队伍，要纳入县乡统一指挥调度体系，接受县乡指挥平台的执法派遣，工作考核以属地为主，主要负责同志任免要听取所在地党委意见。完善执法机制。建立推行执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。健全鼓励举报机制、完善“双随机一公开”机制、建立依据权责清单追责机制、建立健全市场主体信用承诺联合惩戒机制、建立监管执法绩效评估机制。
落实机构编制刚性约束的原则，在开发区体制机制改革上引领创新驱动绿色安全发展
机构编制刚性约束原则，是机构编制工作的本质要求。开发区是江苏发展的动力引擎，也是“强富美高”的优势所在。但随着开发时间的延长、功能任务的拓展、面积人口的扩容，开发区简约高效的体制优势正在弱化，管理行政化的倾向愈发明显，长期运转积累的深层次矛盾逐渐突显。要坚决落实省委十三届七次全会“ 去行政化”改革要求， 进一步强化体制改革和机制创新，认真履行机构编制“六个严禁”要求，让开发区释放新的生机活力，成为科技创新驱动的平台、绿色安全发展的高地。
理清目标思路。把握“四去一留”的基本方向、聚焦“三个重点”。“四去一留”，就是要去冗员、去身份、去臃肿的机构、去不合理的负担，保留开发区党工委、管委会作为一级党委政府派出机关的权威性。聚焦“三个重点”，即一要改革方案成体系，一体推进机构重整、职能重塑、机制重构；二要打造闭环制度链，通过实行一系列不同于行政区的管理运行制度， 真正管好、用活；三要解决问题出成效，聚焦症结、对症施策，改出体制新活力、改出发展加速度。
优化架构体系。机构编制配置要突出激励约束，对开发区管理机构实行动态管理，对综合考核排名靠前的给予“提档升级”的激励，对靠后的采取约谈、警告、降格等方式进行反向约束。管理机构布局要突出整合优化，科学规划“一区多园”，加强开发区、高新区、旅游度假区和农业园区等各类园区管理机构的区域统筹。职能机构设置要突出主责主业，实行大部门制、扁平化管理，职能机构以下原则上不再设管理层级，提高承担经济发展和打造营商环境等主责主业职能机构的比例。基层治理要突出统筹协调，合理确定开发区与所在行政区的职责边界。
完善制度链条。实行员额制，控制人员总规模，按照“贵精不贵多”的原则，科学核定开发区人员控制额度。实行全员聘任制、职员制、末位淘汰制，打破身份界限，实行身份档案化，设置一定的刚性淘汰率，推动干部能上能下、人员能进能出。实行绩效年薪制，按照“以岗定薪、以绩定薪、岗变薪变”的原则，在绩效考核的基础上，合理拉开不同岗位、层级的收入档次。优化考核评价制，探索对不同开发区实行差异化考核，考核指标、指标权重、结果运用要突出产业结构转型升级、创新发展，坚持绿色安全发展，坚持高质量发展，减少与主业无关的条线部门对开发区的单项考核，把考核的动力转化为开发区发展的强大活力。
落实“瘦身”与“健身”相结合的原则，在事业单位改革上迈出坚实步伐
机构编制瘦身与健身相结合原则，是机构编制工作的根本方针。江苏现有事业机构4.04万家，事业编制152.96 万名，在编人员134.7 万人，事业编制规模大约是行政编制的5倍。要在巩固承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革成果的基础上，针对存在的布局结构不够合理、体制机制不够顺畅、资源配置不够均衡等问题，选择部分市、县（市、区） 深化事业单位改革试点，最大限度释放新时代公益事业发展活力。
一方面，优化布局结构，做到该减的减、该增的增。大力减。优化市县事业单位总体格局，着力推进“小散弱”等事业单位撤并工作。彻底清理撤销“ 空壳” 事业单位，整合撤并规模过小、功能萎缩、公益职能弱化的事业单位。抓紧推进数据信息、培训疗养、报刊传媒、公共资源交易、机关后勤服务、检验检测认证“六大类”专项改革工作。精干设置为机关提供支持保障的事业单位，坚持“合并同类项”，最大限度优化机构编制资源，并逐步实行限额管理。精准增。抓紧补齐基本公共服务短板，通过加大机构整合力度、适当收回事业单位部分空编、创新开展备案制人员管理等方式，有效解决义务教育、基本医疗、基础科研、公共文化等编制急需，重点强化疾病预防控制等公共卫生领域编制配备。
另一方面，完善体制机制，做到该明确的明确、该规范的规范。规范事业单位设置条件和标准。按照“坚持标准、注重公平、兼顾特色、结果公开”的原则，进一步规范事业单位设置，避免无序增长，将总体规模控制在合理、可持续的范围内。建立政事权限“清单”。以清单形式清晰界定政府部门与事业单位的权责，明晰职责边界，减少微观干预和直接干预，更好落实事业单位自主权。全面推行机构职能编制“规定”。对所有事业单位，制定机构职能编制规定。为机关提供支持保障的事业单位，不得承担行政职能、以机关名义向社会实施管理，不得以机关影响力参与或干预市场竞争；面向社会提供公益服务的，重在厘清职能，破除逐利机制。切实完善“ 章程”管理。总结借鉴前期实践经验，建立健全章程制定、备案、执行等制度，明确外部及内部权利义务关系，构建现代治理机制。
（作者系中共江苏省委组织部副部长、省委机构编制委员会办公室主任）