胡 振 谈 淼 袁夕康
〔内容提要〕学习贯彻《民法典》是一项系统工程，更是一项长期任务。机构编制工作肩负加强改革创新、服务发展大局使命，与基层和百姓都有着紧密的联系，理应坚持以人民为中心的工作导向，主动对接《民法典》。本文围绕机构编制工作主动对接《民法典》的背景和意义展开，探索出修订完善部门“三定”规定、优化调整部门权力清单、深入推进事业单位分类改革、有序推动综合执法改革、切实解决事业单位“注销难”问题等5条路径。
2020 年5 月28 日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典），这是新中国第一部以“法典”命名的基础性法律，是国家治理和社会治理的基本遵循，自2021年1月1日起施行。机构编制工作如何主动对接民法典，不断提升机构编制工作法治意识和法定化水平，是摆在机构编制部门面前的一个重要课题。
机构编制工作主动对接《民法典》的时代背景
2020 年5 月29 日，习近平总书记就“切实实施民法典”主持中央政治局第二十次集体学习时明确指出，各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定， 有关国家机关要加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设。
6月份起，全国各地掀起民法典学习的热潮。6月9日，江苏省委常委会召开会议，强调要切实加强民法典的学习宣传，推动各级领导干部带头学习、遵守、维护民法典。6月14日，江苏省司法厅、省法宣办印发通知，全面部署民法典宣传教育工作。6月16日，中央编办召开理论学习中心组集体学习会，要求准确把握实施民法典对机构编制工作提出的新要求，加强对民法典涉及的机构编制问题研究。广东、山东、山西、江西、福建等省省委编办通过理论学习中心组学习会、专题讲座、专题报告会等形式开展民法典学习活动，多个地级市委编办也陆续开展学习培训。8 月4日，淮安市委编办召开中心组学习会，专题学习习近平总书记关于民法典的系列重要讲话精神，谋划部署下一阶段机构编制工作。淮安市所属各县（区） 委编办学习民法典活动，也如火如荼开展。
机构编制工作主动对接《民法典》的重大意义
民法典的颁布实施不仅仅是民法领域的事情，它与机构编制工作也有着非常密切的关系，主动对接民法典， 对于推进机构编制工作科学化、规范化、法治化，具有十分重要的意义。
一是实现执政资源优化配置的应有之义。机构编制资源是重要政治资源、执政资源，如何优化机构编制资源配置、有效提高编制资源使用效益，是机构编制部门的主责主业。民法典新设了相当多的行政规范，其中涉及行政履职、服务型行政的条款60 余条，涉及行政登记的条款80 余条，涉及行政征收征用的条款21条，涉及公民个人信息保护的条款9条，等等。这些都为优化职能配置、完善机构设置、统筹机构编制等提供了法律依据。机构编制部门要系统学习民法典，重点研究可能涉及机构编制的条款，为更有效优化配置执政资源、管好用活机构编制资源打牢基础。
二是推动机构编制资源转化为治理效能的必然选择。习近平总书记指出，民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。民法典的颁布施行只是一个起点，机构编制部门更要立足本职，在各项机构编制工作，特别是当前深化基层整合审批服务执法力量改革、开发区去行政化改革、探索构建“大数据+指挥中心+执法队伍”的综合执法新模式以及建设区域治理指挥中心、探索城市治理现代化新路径等重点改革中，牢固树立民法典思维，切实把民法典作为机构编制工作决策、管理和监督的重要标尺，主动对接、有效运用民法典，不断提升将机构编制资源转化为治理效能的能力和水平。
三是完善机构编制法规制度体系的必由之路。民法典的编纂为新时代我国社会主义法治建设提供了一条重要立法经验：通过编纂法典，能够将繁杂、分散的法律规范和制度整合为科学化、体系化的法律规则，有助于为社会提供统一和谐的法律遵循，维护国家法制的统一。机构编制部门要充分借鉴民法典经验，全面梳理研究目前机构编制管理方面的党内法规、国家法律法规、规章制度、有关组织章程、部门“三定”规定、权力清单以及有关规范性文件等，做好“立改废释”，有序进行体系化编纂整合，适时制定实施符合当前需要、满足长远发展、体现全覆盖全流程的机构编制法治建设行动计划，在条件成熟时形成《机构编制法》或《机构编制法典》，实现机构编制制度规范之间的有机协调和统一实施，为机构编制工作提供法治引领，助力国家治理体系和治理能力现代化。
机构编制工作主动对接《民法典》的路径探索
民法典具有鲜明的实践特色。民法典的颁布实施，既为全面提升机构编制工作品质提供了良好契机，也对做实做优新时代机构编制工作提出了新的更高要求。机构编制部门要主动对接、积极作为，切实增强学习民法典的思想自觉和行动自觉，进而深入理解民法典的具体条文精髓，积极探索主动对接民法典的路径，确保民法典在机构编制部门得到全面有效执行。
一是修订完善部门“三定”规定。民法典新增设了许多行政机关的新义务和新职能。比如，第三十四条规定了突发事件等紧急情况下，民政部门须为被监护人安排必要的临时生活照料措施。第六十六条规定了登记机关的公示登记责任。第二百一十二条规定了不动产登记机构应履行查验材料以及必要时实地查看的职责。第三百一十四条规定了公安等部门对遗失物的保管、通知领取、发布招领公告等义务。第一千零三十九条规定了国家机关、承担行政职能的法定机构对履职过程中知悉的自然人的隐私和个人信息负有保密义务。第一千二百五十四条第三款规定了公安等部门对从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害时负有及时调查、查清责任人的义务。诸如此类新设或调整的行政职责和义务规范，既要求机构编制部门及时修订完善相关部门“三定”规定，也为调整“三定”中职能配置内容提供了重要依据。机构编制部门要对民法典中涉及行政机关履行职责义务的新增或调整内容进行全面系统梳理与研究，以便民法典施行后能及时准确地调整相关行政机关的“三定”规定。
二是优化调整部门权力清单。一方面，民法典新规定了行政许可、行政确认、行政征收、行政征用、行政收费、行政备案、行政救助、行政奖励、行政检查等许多行政行为。这些行政行为基本都属于《江苏省行政权力事项清单管理办法》所规定的行政权力范畴。比如，第一百一十七条、第二百四十三条、第三百三十八条等条文，新赋予了相关行政机关的行政征收权，由于我国目前暂未出台统一的《行政征收法》，因此，民法典实施后，相关行政机关可以直接将这些法律条文作为实施行政征收的依据。又比如，民法典第三百六十八条规定的居住权登记制度，为登记机构新增了居住权登记这项审批职责。第三百九十九条删除了《物权法》中耕地使用权不得抵押的规定，与其相应，自然资源部门就增加了耕地使用权抵押登记这项行政确认权力。诸如此类，机构编制部门要一一进行梳理汇总，待民法典实施后，对行政权力清单中的相应审批事项内容进行添增。
另一方面，民法典第一千二百六十条规定，自2021年1月1日起，《婚姻法》《合同法》《物权法》等9部民事单行法将废止。而目前一些行政机关的行政审批事项中，有众多是以民事单行法及其配套法规、规章中的相关规定作为审批事项办理依据的。民法典正式施行后，随着这些民事单行法的废止，部分规定内容被民法典修改，这些审批事项的审批依据必然发生变化，也就导致行政权力清单中的“实施依据”（即审批事项办理依据所引用的相关法律条文）发生变化甚至有些审批事项将被取消。比如，《婚姻法》第十一条规定，因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关（民政部门） 请求撤销该婚姻。但是，根据民法典第一千零五十二条规定， 受胁迫结婚的， 只能向人民法院请求撤销该“ 受胁迫的婚姻”，民政部门不再行使撤销“受胁迫的婚姻”的审批职责，这就要求调整其行政权力清单内容。机构编制部门要牵头组织有关部门梳理汇总将被修改、废止的法律法规所涉及到的行政权力清单中新增、删除的权力事项内容，确保民法典施行后，能在第一时间准确调整部门行政权力清单事项名称、实施依据等内容，做到“清单之外无权力”“法定职责必须为”“法无授权不可为”。
三是深入推进事业单位分类改革。结合民法典第八十七条、第八十八条规定，纳入机构编制部门（事业单位登记管理机关） 登记（备案） 的事业单位属于典型的非营利法人，公益职能是其典型特征，公益属性是其本质属性。民法典实施后，从事生产经营活动、以营利为目的事业单位应按照“事企分开”的原则，及时采取转企、撤销、整合、转型等方式进行改革。一方面，机构编制部门要对已经开展的从事生产经营类事业单位和承担行政职能事业单位改革进行“回头看”。对于从事生产经营类事业单位，确保通过转企改制、撤销、优化整合等方式，完成机构调整、人员分流等改革任务，进一步强化事业单位公益属性。对于承担行政职能事业单位， 开展专项督查，确保“三个到位”：通过核实人员人事关系、工资关系等情况，督查人员分流到位情况；通过核实承担行政职能事业单位的变更登记、注销登记等情况，督查机构调整到位情况；通过核实承担行政职能事业单位的主管部门行政权力清单调整、所划转的行政职能的实际承担机构等情况，督查“政事分开”到位情况。
另一方面，机构编制部门还要提前谋划公益类事业单位改革工作。依托机构编制组织人事财政综合信息管理系统和事业单位网上登记管理系统，对现有事业单位的机构设置、业务范围、职责运行、人员编制等进行核查摸底，形成基础台账，为改革提供数据支撑。深入相关主管部门和事业单位，通过召开座谈会、个别谈话、实地走访等形式，对事业单位履职效能、业务开展和人员状况进行调研，在掌握实情的同时，听取不同层面、不同视角的意见建议，为改革营造良好氛围。在此基础上，本着机构综合设置、职能优化配置的总体要求，进行公益类事业单位改革前的初步评估，超前谋划、研究拟订性质单一、职能弱化的事业单位的撤销预案以及同质同类、职能相近的事业单位的整合预案，厘清下一步改革方向。
四是有序推动综合执法改革。中央、省、市明确提出，要深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等五支综合行政执法队伍。民法典中的相关行政法规对综合行政执法改革有着新的指引和优化作用。比如，在市场监管领域，第八十六条规定：营利法人从事经营活动，应当接受政府监督。第五百三十四条规定：市场监督管理和其他有关行政主管部门依法负责监督处理当事人利用合同实施的危害国家利益、社会公共利益的行为。在生态环境保护领域，民法典中有多个法律条文涉及生态环境保护的内容，第二百九十四条规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物， 排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。第三百二十六条规定：用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护生态环境的规定。第三百四十六条规定：设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求。第六百一十九条规定：对交付的标的物没有通用包装方式的，出卖人应采取足以保护标的物且有利于节约资源、保护生态环境的包装方式。第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定了生态环境损害的修复责任和侵权人赔偿责任。结合《国务院办公厅关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》（国办函〔2020〕18号） 规定，民法典中上述保护生态环境的行政法规范，均可作为对《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》（环人事〔2020〕14号） 进行补充、细化和完善的法律依据。机构编制部门要会同市场监管、生态环境等部门，对民法典中相关行政法规范进行全面梳理，深入研判修改条款对综合行政执法改革可能产生的影响，进一步精心谋划设计好适应本地实际的相关领域综合行政执法改革实施方案，统筹配置综合行政执法职能和执法资源，力求精准综合、高效综合，确保综合行政执法改革与民法典协调一致。
五是切实解决事业单位“注销难”问题。民法典第七十一条规定：法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定。但现行《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》对事业单位法人的清算规定比较原则笼统，缺乏可操作性，成为事业单位“注销难”的一个重要原因。机构编制部门可学习参照《公司法》第一百八十三条至第一百八十六条中有关公司解散清算的规定，对事业单位法人的清算义务人范围、清算组职权和清算程序等事宜予以明确和细化。探索事业单位法人注销登记简易程序，通过简化注销登记材料（由办理注销登记的事业单位及其举办单位共同出具《无债权债务承诺书》，免于提交清算报告、三次刊登公告的报纸样张等材料，拟申请注销登记的公告可直接通过相关网站发布）、简化办理环节（对于被撤销、解散的事业单位的《事业单位法人证书》正本、副本遗失或者损毁的，将公告法人证书作废环节与注销登记环节合并，由该事业单位出具书面说明，登记管理机关在发布注销登记公告时，一并公告原法人证书作废） 等方式，让事业单位注销登记办得快、办得顺，畅通事业单位退出渠道。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室、中共洪泽区委机构编制委员会办公室）