中共青海省委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕行政机关和事业单位的名称是综合反映其基本属性及特殊型的专有称谓，包含了单位性质、职责范围、隶属关系等重要内容，具有代表性和唯一性。机构编制管理实践中，行政机关和事业单位加挂牌子是一种常见情况。挂牌机构多为历史形成，既有其保障和促进地方经济社会发展的必要性和合理性，也造成了一些地区和部门挂牌多、挂牌杂的现象，需要从源头上加强管理。随着《中国共产党机构编制工作条例》颁布实施，机构编制工作更加法治化、科学化、规范化。青海省在党政机构改革和事业单位改革中，对全省挂牌机构做了梳理，从省级层面提出了科学设置、规范管理的建议。
挂牌机构的内涵
（一） 挂牌机构的概念
挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。
（二） 主牌机构与挂牌机构的区别
身份不同：挂牌机构是实体机构同时承担某项职责而根据工作需要加挂牌子的机构，该实体机构同时具有两个或两个以上名称，在不同场合表现为不同的身份。
权限不同：挂牌机构原则上不得以挂牌机构名义对外制发行政规范性文件，确因工作需要制发行政规范性文件的，应当以实体机构名义或以实体机构与挂牌机构联合发文。
管理不同：挂牌机构不单独核定编制和领导职数，无独立办公场所、法人和经费，有相对独立的工作体系。
基本情况
截至2019 年底，青海省有挂牌机构3308 个，占机构总数的32.3%。其中：机关挂牌机构1284个，占机关机构数的46.5%；事业单位挂牌机构2024个，占事业单位机构数的27.1%。
省以下各地区中，机关挂牌机构最多的地区是西宁市201个，最少的是海北州115个。事业单位挂牌机构最多的地区是海东市378个，最少的是海北州153个。
（一） 分地区
各级机关在695 个主牌机构上挂牌1284 个，平均每个主牌挂1.8 个，海南州达2.2 个；事业单位在1698个主牌机构上挂牌2024个，平均每个主牌挂1.2个，海东市达1.4个。
（二） 分层级
省直机关在18个主牌机构上挂牌25个，平均挂牌1.4个，事业单位在167个主牌机构上挂牌199个，平均挂牌1.2个；市（州） 级机关在114个主牌机构上挂牌178个，平均挂牌1.6个，事业单位在205 个主牌机构上挂牌247 个， 平均挂牌1.2个；县（市区） 级机关在545 个主牌机构上挂牌1063个，平均挂牌2个，事业单位在943个主牌机构上挂牌1110个，平均挂牌1.2个；乡镇（街道）机关在18 个主牌机构上挂牌18 个，平均挂牌1个，事业单位在383个主牌机构上挂牌468个，平均挂牌1.2个。
（三） 分数量
行政机关中，加挂一个牌子的主牌机构370个，占53.2%；挂两个的162个，占23.3%，如县委宣传部挂政府新闻办公室、精神文明办公室两个牌子；挂三个的84个，占12.1%，如县委组织部挂公务员局、非公经济组织和社会组织工作委员会、老干部局三个牌子；挂四个及以上的79 个、占11.4%，如县政府办挂机关事务管理局、信访局、行政审批制度改革办公室、政务服务监督管理局四个牌子。事业单位中，挂一个牌子的主牌机构1410个，占83%；挂两个的255个，占15%，如党校挂行政学院、社会主义学院两个牌子；挂三个的28个，占1.7%，如部分县畜牧兽医站挂动物疫病预防控制中心、动物检疫站、饲料技术服务中心三个牌子；挂四个及以上的5个，占0.3%，如个别县教育教学服务中心挂考试服务中心、学生资助管理中心、学生营养改善中心、青少年活动中心四个牌子。
现状分析
（一） 现有挂牌机构设立的原因分析
新增了职责任务。根据“三定”规定要求或单位职责调整，新增加了工作职责的，且新增职能比较重要，并与主牌机构职责相关度不紧密，需要成立挂牌机构来完成新增加职责任务的，并对外开展工作的。如省科学技术协会科技创新与学会服务中心挂青海省院士专家服务中心牌子；省地方海事局挂省水路运输管理局牌子。
细化和延伸了部分职责任务。主牌机构职能延伸细化后，延伸的工作职能比较重要，需要挂牌成立相关机构。如青海省残疾人康复中心挂青海省残疾人辅助器具资源中心牌子。
对口中央机构设置。中央和国务院部委的机构设置数量较多， 分工较为详细， 为了上下对应，一些部门需要设置对口的挂牌机构。这种情况在党政机关比较常见。如省委宣传部挂省政府新闻办公室、省新闻出版局、省精神文明建设指导委员会办公室牌子；文体旅游广电局挂文物局牌子；财政局挂金融工作办公室牌子。
申请项目资金。在承接国家项目时，为确保资金的专款专用，国家部门要求地方设置对口的机构来承接国家项目资金。只能通过临时设立挂牌机构的方式来实现。
完成考核达标的硬性要求。国家部委在单项目标考核中要求地方必须设立相关机构，否则就会扣分。为完成考核的要求，只能通过挂牌方式设置相关机构。如林草部门在各级挂牌成立的国有公益性林场；西宁市、海东市挂牌成立的创城机构。
受机构限额影响的过渡性做法。中央要求地方在机构改革中实行限额管理，坚持总量控制，即限定机构数量。因此，机构改革中只能综合设置工作部门，对不适合综合设置的机构，在无法增加机构数量的前提下，只能通过临时设立挂牌机构来实现。这种情况在市州较为多见，如自然资源局挂林业和草原局，工信局挂数字信息局牌子。
（二） 挂牌机构的发展趋势
挂牌机构单独设立。挂牌机构业务量增加后，主牌机构和挂牌机构职责任务都很饱满，工作任务量都很大。随着挂牌机构运行不断完善，其履职过程自成体系，职责任务不断加强，人员编制相对固定且需要增加的， 挂牌机构予以单设。大多数挂牌机构运行一段时间后，都会提出单设的要求。
挂牌机构与主牌机构职能倒挂。主牌机构职能弱化消失，挂牌机构的职能不断充实，出现主辅倒挂现象。如省节能技术中心挂节能监察总队牌子，日常履行执法职能，节能技术推广运用的职能弱化。这类机构随着改革推进和形势发展需要，撤销主牌机构，挂牌机构单设。
挂牌机构职能弱化。一些挂牌机构成立之初，为了申请项目资金等临时性、阶段性工作需要，随着时间的推移，工作职能已经弱化或不存在，应当予以撤销。
存在的问题
青海省对于机构设置一直严格控制，但因没有统一的要求，各层级、各地区普遍存在挂牌机构设置不平衡、不规范的问题。主要有：
一个单位多个牌子现象突出。一些单位以职能增加为借口，每增加一项职能，就要求加挂一个牌子；或者开展某一项工作，就要设立一个机构。导致机构挂牌数量繁多，随意增设。特别是事业单位的挂牌机构，在本轮事业单位改革前没有规范性要求，挂牌机构杂乱现象比较突出。此外，内设机构挂牌的现象也比较多。
以挂牌为跳板倒逼申请实设机构。部分单位和部门在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、提高工作效率方面主动性不足，以各种理由强调本部门本单位履职的困难。新设机构分两步走， 一是先挂牌子，暂不提增加编制和领导职数；二是设立挂牌机构后，以领导批示等方式倒逼机构编制部门将挂牌机构单设，同时要求核增编制和领导职数。
通过挂牌机构捆绑其他诉求。按照规定，挂牌机构的职责由主牌机构的人员承担，实行“一套人马、两块牌子或多块牌子”，不得增加人员编制，核定领导职数。但挂牌机构成立后，出现人手紧的现象，单位就会借此提出为主牌机构增加编制和领导职数的要求。
审批阶段缺乏对挂牌机构规范设置的管理规定。目前的管理规定多为挂牌机构设立后的管理措施，但在审批阶段，缺乏刚性要求。
工作建议
实践中，挂牌机构设置不规范，容易造成职责权限不清以及管理上的混乱，应尽量减少或避免。
（一） 对现有的挂牌机构进行清理规范
1.结合改革逐步规范。结合地方机构改革、事业单位改革、行业体制改革和专项改革，清理规范现有挂牌机构。规范“错挂”“乱挂”“多挂”现象，重点对一个机构挂两个以上牌子的，进行职能梳理、撤并整合和规范设置。
2.设立审批门槛。在办理各地各单位机构编制事项前，先对涉及的挂牌机构进行清理规范。限定挂牌机构数量，原则上，同一主牌机构不得挂两块以上牌子。
3.集中自查清理。各级机构编制部门要对挂牌多、挂牌乱、挂牌杂的单位建立问题整改台账，撤销不必要的挂牌。
（二） 新设挂牌机构
1. 根据《中国共产党机构编制工作条例》要求，新设挂牌机构由所在部门党组（党委） 提出动议后报编制部门，由编制部门研究论证后按程序审议决定。
2.严格控制事业单位加挂牌子。确需加挂牌子的，应符合以下条件：一是党中央、国务院、中央编委明确要求或相关法律法规特别规定的；二是现有名称不能涵盖新增工作任务，且新增职责任务量较大，不便以现有名称对外开展相关工作的；三是中央或省赋予有关职能，依托地方机构承担的；四是挂牌机构的职责与主牌要有关联；五是同一机构已经挂了两块以上牌子的，原则上不再增挂牌子。