中共盱眙县委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕镇街聘用人员制度由来已久，为基层社会、经济的健康可持续发展做出了巨大贡献，但是随着基层工作要求的逐渐提高、基层工作条件的逐渐升级，聘用人员工作能力、工作意识已经不能适应基层治理体系与治理能力现代化建设的要求，尤其在“三整合”改革中更是疲态尽显。本文主要以江苏盱眙镇街聘用人员为研究对象，首先阐述了江苏盱眙各镇街聘用人员及管理的总体现状，接着深刻论述了目前镇街聘用人员管理中存在的不足，尤其是对“三整合”改革的阻碍，在文章的最后有针对性地提出了一系列对策与建议，希望以此优化对镇街聘用人员的管理，促使聘用人员更加积极地投身于“三整合”改革中。
根据中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》有关精神，推进基层整合审批服务执法力量（以下简称“三整合”） 改革的目标是优化基层治理体系与治理能力，载体是借力审批服务综合执法赋权，推力是基层干部群众的参与和配合，其中更为主要的推力是镇街聘用人员的积极参与，但是纵观盱眙镇街聘用人员在本次改革中的现状，还需要不断激发潜力，有效提升基层治理水平，从而高质量完成“三整合”改革任务。
盱眙镇街聘用人员的现状
通过对这一领域文献资料的研究以及现实情况的摸底，发现盱眙镇街聘用人员的管理现状具有一定的代表性，尤其是对于经济欠发达地区，如江苏苏北、安徽、湖南等地区更是如此。为此笔者对盱眙十个镇街的组织委员进行了访谈，主要内容是聘用人员的数量、所从事的工作、所享受的待遇、所发展的轨迹等。通过调研发现，盱眙各镇街聘用人员数量和在编人员数量之间的比例相差不大，基本的比例是1∶1，总体的数量在60至90名范围以内，由此可见，镇街聘用人员的数量比较大。在调研中同时发现聘用人员的比例与数量在逐年下降，尤其是随着上个世纪五六十年代聘用的非在编人员逐渐退休和聘用把控标准越来越高，使得在总量有效控制前提下实现质量不断提升。
针对具体的访谈内容进行归类总结，主要包括以下几个方面：
一是镇街聘用人员所从事的岗位大多是辅助性的，极少部分是管理岗位。镇街聘用主要岗位为联防和城管，比例高达65.3%，但这些人也是本次“三整合”改革中综合行政执法局的基础力量。同时也有10.3%工作人员的岗位为管理岗，据镇街组织委员反映这部分聘用人员的工作能力较强。
二是镇街聘用人员的年龄结构不均衡，镇街聘用人员的年龄段以30-50 岁为主，比例高达71.7%，这部分聘用人员主要为联防队员和城管队员。同时30周岁以下年龄段的人员比例为19.3%，这部分聘用人员目前大多数在镇街职能机构任职，如为民服务中心、党政办公室等，这部分人员也是镇街工作的有生力量。
三是镇街聘用人员的学历参差不齐，而且整体偏低， 盱眙镇街聘用人员的学历层次普遍不高，其中大专以下的占到了56.1%，这部分聘用人员主要从事的工作为联防与城管，而本科及以上学历层次人才比例为10.3%，这就说明了盱眙镇街聘用岗位提供的条件对高层次人才吸引力不强。但可喜的是最近两年招聘的镇街聘用人员学历层次都在大专及以上，这有效提升了镇街聘用人员整体知识水平。
通过查阅镇街聘用人员档案不难发现这些人员通常都固定于某一岗位，没有发展的渠道与空间，对他们的管理也比较混乱，对他们的考核也比较松散，缺少细节上的规定，再加上这部分人员的待遇比较低，通常只有2000到3000元，导致他们的工作积极性更是不高。
镇街聘用人员管理的短板与原因
1. 制度建立健全不规范。
制度是体系高质量运转的关键与支撑，涉及到方方面面，如绩效考核制度、考勤制度、岗位设置制度等，但是到目前为止，从国家级、省级到市级、县级都没有统一的制度，通常由镇街自行制定，镇街由于制度制定能力的欠缺，在缺乏上级指导的情况下，使得镇街聘用人员管理制度无论是可行性还是可执行性都大打折扣。例如盱眙某镇的聘用人员岗位设置制度，2003年由镇政府制定，很多岗位已经取消，这与目前正在推进的“三整合”改革中优化岗位设置的要求是不相适应的，导致前后制度之间存在严重的冲突，使得镇街在调整聘用人员岗位的时候存在“新瓶装老酒”现象，难以发挥聘用人员的作用。上述问题的主要原因是缺乏上级有力的指导，从中央到地方对此均没有相应的统一规范或指导意见，目前基本处于无章可循的状态。
2. 考核评价机制不健全。
公平公正和科学合理的考核评价体系以及绩效激励机制有利于调动员工工作积极性，激发其主观能动性，不断提高工作效率和能力水平。但是在现实中，镇街聘用人员管理缺乏科学合理的考核评价机制，以“大锅饭”为主，同时一些已经建立了评价制度的镇街，却不能有效执行。例如，盱眙某街道建立了聘用人员考核评价机制但被束之高阁，既不执行也不公布，很多聘用人员根本不知道有这种制度存在。正是因为考核评价机制的不健全， 导致镇街聘用人员感受不到压力，面对本次“三整合”改革也是不愿意参与，认为“事不关己、高高挂起”。存在上述问题的主要原因，一是镇街领导班子认为聘用人员都是临时的，从事的工作也是可有可无的，不需要建立考核评价机制；二是聘用人员不愿意执行，这部分人认为自己的工作无关要紧，工资也不高，一旦对自己约束过多就辞职；三是执行有困难，很多年龄较大的聘用人员都有兼职，这就导致执行人员在执行过程中碍于情面不愿意执行。
3. 重视程度不够高。
到目前为止国家有关部门对聘用人员管理缺乏相关的指导意见和监督机制，聘用人员的角色定位未能明确，加之受传统思想观念和人事政策的长期影响，许多镇街对聘用人员管理缺乏应有的重视， 聘用人员所从事的工作也都是辅助性的，如联防队员和城管队员，这些人员也没有晋升通道。例如盱眙某镇一位五十几岁的聘用人员，三十年来一直从事城市管理辅助执法工作，镇领导从没有对其工作进行评价与优化。存在上述问题的主要原因，一是没有上级文件支撑，根据干部任用文件， 提拔对象只能是在编在岗人员；二是思想观念落后，无论是镇街班子成员还是普通群众在思想上都认为聘用人员是临时工，是“局外人”，久而久之，聘用人员也认为自己是不被认可的， 也就没有积极性参与工作， 对于“三整合”改革中“岗位管理”“同工同酬”等精神也就缺乏憧憬与动力。
4. 经济待遇不平衡。
聘用人员参与镇街工作的主要原因是为了获取生活上的保障， 实现照顾家庭和工作的两不误，但是多年来，镇街聘用人员在工资报酬方面与在编人员之间的差距越来越大，主要体现在三个方面：一是在薪酬待遇方面，在编人员的工资水平普遍比聘用人员要高。例如，盱眙某镇的聘用人员平均工资为3000元，而在编人员的平均工资为5000元，还不包括绩效和年终奖。二是在社会保障方面， 虽然国家取消了社会保险“ 双轨制”，公务员、事业编制人员均参加社会养老保险，但是在编人员是执行公务员或事业单位在编人员养老保险的政策，而聘用人员的养老保险则是参照企业标准执行。三是其他福利方面，在编人员有车补、餐补、带薪年休假等各种福利，但是对于编外人员而言这些福利基本不享受。正是由于福利待遇的差距，导致镇街聘用人员在“三整合”改革中感受不到政策红利，认为自己的工资报酬在本次改革中得不到有效提升。存在上述问题的主要原因，一是镇街经济力量的薄弱，缺少上级财政的有力支持；二是缺乏上级的政策支撑，使得镇街认为一旦多发就会被问责；三是心理问题，很多镇街领导和在编人员认为临时人员的工资待遇不能超过自己，毕竟自己是辛辛苦苦才考上编制的。
镇街聘用人员积极参与“三整合”改革的对策建议
根据习近平总书记有关严格控制总量、坚持瘦身与健身相结合的要求，各地都应该在合理控制聘用人员数量的基础上加强人员质量的提升，尤其是要采取有效策略来激发聘用人员参与“三整合”改革的动力、活力、内力与潜力。
1. 统一制度建设，增强聘用人员“三整合”改革动力。
解决镇街聘用人员问题的一个有效方案是探索建立规范可行的用人制度，尤其是要加强顶层设计，强化合理化、合法化的制度建设，各级主管部门、各地有关部门要深入基层、实地调研、摸清路径，制定一系列指导性的制度措施，各镇街要根据指导性制度措施并结合本地实际制定好具有地方特色的聘用人员管理规章制度，镇街在制定具体规章制度的时候要充分吸收聘用人员的意见建议，确保制定出的规章制度符合“民意”，具有非常强的执行性，更能增强聘用人员的改革动力。例如，可以充分学习和借鉴广东地区推进的“购买服务”制度，镇街可以将一些纯后勤类的业务承包给聘用人员，由镇街付钱购买聘用人员的服务，从而实现“按劳分配”，这样不仅可以保证镇街聘用人员的收入，更为关键的是能有效激发聘用人员的工作积极性。具体到“三整合”改革中，各镇街要充分结合本次改革契机，尤其是要根据优化镇街决策制度、管理制度的要求，将不合时宜的聘用人员管理制度、岗位设置制度、聘用制度、培训制度等规范性文件进行充实完善，使其更具科学性、时代性。例如，盱眙某镇制定了后勤业务承包制度，明确了后勤岗位的聘用人员可以采用“停薪留合同”的模式，在保留用工合同的同时承包镇街的部分后勤业务，在承包过程中需要缴纳一定的租金，这些租金又可以用于提升其他聘用人员工资待遇。这项制度的制定，得到了镇街聘用人员的积极响应，有效激发镇街聘用人员在“三整合”改革中的动力。
2. 健全评价机制，激发聘用人员“三整合”改革活力。
各镇街要建立健全具有竞争性和激励性的聘用人员评价机制，要敢于打破“大锅饭”传统，通过一系列科学合理的体制机制来优化评价过程。首先要建立一支敢作为、能作为、善作为的绩效评价队伍，在条件可行的情况下，党委书记要作为聘用人员评价队伍第一责任人，从而形成一定的威慑力。其次要制定一套可行的评价机制，要及时公开评价制度，让聘用人员充分了解制度， 从而能有效地执行制度。具体到“ 三整合”改革中，各镇街要加强对聘用人员的考核，可以模仿对公务员的年度考核模式，设定优秀、称职、不称职等考核结果等级，考核优秀或称职的要给予一定的奖励性工资，考核不称职的要相应进行惩戒，确保考核机制发挥应有效果。这样既能保证评价机制的权威性，也能保证评价结果的可接受性。同时要能根据“三整合”改革的文件精神，将聘用人员的培训、履职等要素纳入评价指标中，丰富评价内容，以此推动聘用人员更加积极主动地学习、提升。当然，对于聘用人员的评价结果要灵活运用，如评先评优可以适当倾斜，可以适当进行物质奖励等。
3. 提高重视程度，提升聘用人员“三整合”改革内力。
镇街聘用人员得不到重视是历史问题，也是制约其发展的关键问题， 这就需要各级主管部门、各镇街加强研究，增强聘用人员的存在感，从而激发聘用人员的工作积极性与主动性。这一目标的实现可以充分借助“三整合”改革契机，主要从以下几个方面发力：一是探索建立岗位管理制度。对于能力比较强的聘用人员要大胆启用，因为非在编人员不可以任职能机构负责人，镇街可以建立党委会纪要制度，由镇街党委会按照拟定的制度来明确聘用人员为职能机构负责人，从而激发工作人员的积极性。二是打通聘用人员晋升壁垒。随着镇街聘用人员的年轻化，一旦把聘用人员限制在一线普通岗位上，会让他们感受不到提升的机会。因此，镇街可以探索制定聘用人员晋升制度，这一点可以参照公务员的晋升模式， 也就是刚入职的聘用人员为初级办事员，工作一年后如果足够优秀可以提拔为二级办事员，工作满五年后如果足够优秀可以提拔为一级办事员，工作满十年如果足够优秀可以经镇街党委会研究同意后为镇街职能机构副职。通过这种晋升模式可以打通聘用人员的晋升通道，当然每一层级也必须要有一定的薪酬待遇差别体现。
4. 缩小待遇差别，彰显聘用人员“三整合”改革潜力。
镇街党委政府应根据国家有关政策标准和工作具体所在地相同或相近行业的薪酬水平，结合岗位职责和工作任务的要求，合理制定聘用人员的工资标准；聘用人员所享薪酬水平应与其学历层次、专业技术资格水平、在职工作年限等因素相匹配。例如，盱眙某镇在本次“三整合”改革中制定了一项制度，主要内容是镇街可以对表现比较好的聘用人员在年终的时候适当发放考核奖，这项制度在该镇聘用人员中间产生了极大的反响。同时可以建立岗位等级和工资档次相结合的薪酬结构，按照所承担的工作任务不同设置多个等级的岗位，对应不同的工资档次，把基本工资、奖励性工资与工作表现挂钩；坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，逐步缩小相同岗位的聘用人员与在编人员的工资差距，力求最终实现同工同酬。待遇是激发聘用人员工作热情的最主要抓手，各镇街可以积极开拓创新，尤其是要结合“三整合”改革中有关“同工同酬”的突破点，不断彰显出镇街聘用人员在“三整合”改革中的潜力。