中共烟台市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕作为事业单位的主体，公益类事业单位广泛分布在教育、文化、卫生等民生领域，是党委政府提供公共服务的主要载体，在改善人民生活、推动社会进步等方面发挥着重要作用。烟台市共有事业单位四千多个，从业人员十二万余人，集中了大量专业技术人才，为广大人民群众提供公益服务、为机关提供支持保障。从1990 年开始，烟台市就在事业单位管理体制改革方面做了积极的工作和有益的探索。随着经济不断发展和社会事业的不断进步，人民群众需求结构不断升级，对公益服务提出了更高要求，公益类事业单位在布局结构、整体功能等方面不能与之完全适应，一定程度上影响了公益事业的发展，需要通过改革的手段来加以解决。
近年来烟台市公益类事业单位改革主要内容
1. 统一标准,科学分类。
1992 年， 烟台市理顺事业单位经费开支渠道，对所有事业单位按财政全额拨款、财政差额拨款、自收自支、企业化经营四种类型重新确定。2011年中央分类推进事业单位改革指导意见出台后，根据中央和省部署要求，烟台市制定出台了《烟台市事业单位分类目录》，以目录为依据、以事业单位功能为标准、以改革目标为导向、以积极稳妥为原则，对市县两级事业单位进行了分类。
2. 优化布局，保障重点。
一是结合机构改革等工作对全市事业单位进行清理规范，空余编制及时收回。2019年，结合新一轮党政机构改革，将市级39个公益类事业单位整合为19 个，16 个公益类事业单位变更名称，80个公益类事业单位调整隶属关系；将县级198个公益类事业单位整合为158个。
二是推进教育、卫生、文化等领域改革，服务保障民生。在教育领域，组建以名校为依托的教育联合体，形成规模办学优势；取消教育部门所属公办全日制普通中小学行政级别，完成中小学校长职级认定和校长聘任， 兑现职级绩效工资；调整压缩中小学和教学点，学校布局更加合理。在卫生领域，根据区域性医疗服务需要，对部分市属公立医院进行整合，实现技术、设备等资源互补共享。2016年，全市确定30多所公立医院人员控制总量，实行备案管理，赋予公立医院更多的用人自主权。在文化领域，理顺市文化中心广场、烟台大剧院等运营监督管理体制，推动良性运营；结合2010年政府机构改革，整合十几个单位的广播电视资源，组建了新的烟台广播电视台。对基层一线事业单位，在乡镇（街道） 建立便民服务中心，在村设立便民服务点，基本构建起集农技文化、医疗卫生、社会保障为一体的公共服务体系。
通过调整事业单位结构布局，政府职能逐步由管理型向服务型转变，基本建成了基础教育、基本医疗卫生、公共文化三大服务体系。全市初中和高中段入学率达100%；各行政村基本都有卫生室，所有乡镇设卫生院，每个城市社区都有卫生服务机构；镇街全部建成符合国家标准的综合文化站，较好满足了群众的公共服务需求。清理规范中收回的空余编制，主要向党委、政府中心工作倾斜，向公共服务和民生领域倾斜，向基层和一线倾斜。
3. 剥离行政职能，彻底取消“事业局”。
结合新一轮党政机构改革，剥离事业单位承担的行政职能。市级将6个完全承担行政职能的事业单位转为或并入行政机构，将53个承担部分行政职能的事业单位整合为24 个。县级将862 个承担部分行政职能的事业单位整合为587个。
4. 全面实施绩效考核，推动事业单位科学化规范化管理。
2013 年， 烟台市成立了事业单位考核委员会，印发了事业单位绩效考核办法，制定了事考委工作规则，在教育、卫生系统进行试点。2014年， 事业单位绩效考核工作在市县两级全面推开。2015年，将纳入机构编制管理的事业单位全部纳入考核范围， 实现了公益类事业单位全覆盖。通过对事业单位履职情况的全面考核评价，奖优罚劣，整改提高。全市事业单位年度报告公开及时率和合格率均保持在100%，网上公示不实信息保持零投诉。在2019年开展的市直事业单位满意度调查中，群众满意度综合得分98.95，总体满意率达96.15%。
目前公益类事业单位存在的主要问题
1. 布局结构不合理。
其成因较为复杂，如历史遗留问题、部门之间相互攀比、机构设置追求上下对应等，导致部分单位出现“有人没事干、有事没人干、干不该干的事”等情况。一是部分单位规模过小。存在不少编制及实有人员在10 名以下甚至5 名以下的事业单位，其中公益一类事业单位占比较重。二是同质同类单位多。分属不同部门的同类型事业单位如信息中心、检测机构等分散设置、重复建设，单位规模小，人员少，人财物使用效率不高，形不成规模效益，增加了事业单位成本，降低了工作效率，拉低了服务水平。
2. 管理体制不够顺畅。
主要表现在：由政府提供的公共服务具有垄断性， 难以激励社会有效竞争； 主管部门管得过多过细， 制约了事业单位的活力； 紧密联系的政事关系， 让政府监管难以实现客观公正；政府提供的公共服务不够灵活多样，无法充分满足公众需求。近年来，虽然国家多次提出要实行管办分离， 但目前仍缺乏管办分离的顶层设计和具体执行标准，地方探索中也尚无完全成功的案例。
3. 部分事业单位在发展过程中走入市场化误区。
这种情况大多由经费不足造成。以公立医院为例，部分医院由于财政支持力度不够，为了生存发展而不得不进行营利活动，通过出售医疗药品、治疗技术、护理服务、治疗环境等将运营成本转嫁到公众身上，从公益服务的提供者转变为半公益半营利，甚至轻公益重营利的“双面人”。
4. 部分领域事业单位公益服务供给总量不足。
以学前教育为例，公办幼儿园价格合理、管理规范但数量少，民办幼儿园数量众多但价格昂贵、管理水平参差不齐。烟台市公办幼儿园每名幼儿每月保教费用最高不超过598元，而公办及公办性质幼儿园机构总量占比却不足一半。2019年10月，《问政山东》节目暴露了山东部分地区学前教育“入园难、入园贵”的问题。节目指出，某公办幼儿园入园报名人数远超招生人数；部分地区民办幼儿园每名幼儿每月收费在2000至4000元不等，为适龄儿童家庭特别是二孩家庭造成很大压力。公办幼儿园服务能力不足的情况并非山东独有，据统计，2018 年全国共有幼儿园26.67 万所，其中民办幼儿园占比62%。
5. 竞争激励机制不够完善。
从制度建设来看，事业单位评估制度不够健全，以公益服务为导向的指标体系和评估办法缺乏顶层设计和指导，评估结果与财政预算、编制调整、收入分配等挂钩不够，激励机制有待进一步完善；从外部竞争来看，除学校、医院外，公益服务的市场提供主体相对数量较少、规模较小，缺乏成熟的外部竞争。
公益类事业单位改革建议
1. 加强党的全面领导。
充分发挥党统筹协调、总揽全局的领导作用。一是将党的领导贯穿改革始终。在党的集中统一领导下做好改革的组织实施，周密部署、做好预判，把好改革方向，审慎改革战术，严明改革纪律，确保各项改革任务落实到位。二是在公益类事业单位治理中体现党的全面领导。发挥党在把方向、管大局、作决策、保落实等方面的重要作用，完善改革后公益类事业单位的党组织建设工作。三是坚持党管干部、党管人才。结合行业特点和专业化特征，选好、管好、用好、培育好优秀干部和优秀人才。在重点民生领域和基层一线锻炼、发掘优秀干部和优秀人才。
2. 做好改革摸底。
2020 年，山东省作为中央编办确定的深化事业单位改革试点，将在省市县进行全面试点。要以这次改革为契机，坚持问题导向，对事业单位有针对性地开展调研摸底，重点摸清职能弱化、职责任务不饱满单位，以及与民生紧密相关单位的数量、发展现状及存在问题；充分听取部门单位建议，为有的放矢推进改革提供参考、打好基础。
3. 优化结构布局。
一是精简整合“小散弱”及同质同类机构。除学校、公立医院外，对规模过小、职能萎缩、任务不饱满的单位，职责相同相近、业务关联性强的单位，进行部门内部的精简整合和跨部门的精简整合，精干设置综合性内设机构。对不同部门分散设置、重复建设的信息中心、检测机构等单位， 结合地域特征， 相对集中资源、统筹安排、综合设置。二是根据事业单位性质和层级特点区分改革方向。对面向社会提供公益服务的事业单位，除学校、公立医院外，推动其向县、乡两级下沉，统筹考虑机构设置，保障基层公益服务力量；市级强化政策指导和跨区域业务协同，可保留部分全局性、引领性单位。对主要为机关提供支持保障的事业单位，以高效、精干、智能为目标，侧重于压缩整合、综合设置。三是理顺职能。对精简整合后的公益类事业单位，科学理顺其职能，发文明确机构名称、职责任务等机构编制事项，编制业务范围清单（职能和公益服务事项） 并向社会公开。
4. 优化资源管理。
处理好严控总量和统筹保障之间的关系。除学校、公立医院外， 现有空编按比例或全部收回，收回和精简下来的编制数作为基数保留，统筹调剂使用。机构编制资源重点向教育、医疗等民生领域倾斜，向引进高层次人才倾斜。健全机构编制管理评估机制，客观分析编制使用效果，增强编制资源配置的科学化水平。
5. 创新体制机制。
一是探索管办分离的有效途径。综合考虑行业特点、地域特征，试点探索管办分离的多种模式。制定政事权限清单，理顺主管部门与事业单位关系，解决主管部门管得过多过细和监管不到位的问题。探索更有弹性的选人用人制度，赋予公益类事业单位更加灵活的用人自主权，按需设岗，竞争上岗。二是健全完善激励机制。以强化公益服务为导向，健全完善事业单位评估指标体系和评估办法，积极引入第三方评估，推动事业单位绩效考核提质增效，将评估考核结果与财政预算、机构编制调整、收入分配等挂钩，进一步激励事业单位担当作为、干事创业。三是探索公益服务的多途径提供方式。鼓励社会力量进入公益服务领域，探索引入市场化竞争，形成“鲶鱼效应”，激发公益服务活力。
6. 完善配套政策。
一是人员安置政策。整合组建的新单位可根据实有人员情况允许暂时性超编超配，采用设置过渡期、缩减进人计划等方式，限期完成消化。对于参公人员调整到非参公事业单位的，可保留其参公待遇， 也可根据本人意愿按规定转任岗位。二是财政支持政策。对于改革后的公益类事业单位，根据其职能确定类别，使经费形式与职能匹配。对于改革后由不同类型、不同经费形式事业单位整合组建的单位，能按照改革后经费形式执行的，同步调整到位；暂不宜同步调整的，探索确定经费形式过渡期，结合事业单位评估激励政策，逐步调整到位。改革前离退休人员，可按“老人老办法”享受原离退休待遇。三是国有资产管理政策。明晰改革中的国有资产权属，做好国有资产的移交划转，健全完善国有资产管理体制，防止国有资产流失。