何精华
〔内容提要〕政府职责动态配置问题在机构和行政体制改革实践及学术研究领域日益突显。改革开放以来，我国先后开展了八次规模浩大的政府机构改革，涉及组织转型、职能转型、治理转型等重要议题，更使政府职责动态配置有了前所未有的现实紧迫性。作为国家治理关系的形塑，政府职责动态配置状况同时创生着转变政府职能的绩效与政府机构改革的绩效，事关深化机构与行政体制改革全局。动态配置政府职责，是实现政府职能转变的组织保障，是提高政府机构效能的重要抓手，是完善治理体系、提升治理能力，完善市场经济体制的重要途径，必须遵循政府职能转变及政府机构改革的内在逻辑，从横向均衡与纵向融合两个层面满足政府机构和行政体制改革实践的需求，从多元协同与效能提升相统一为切入点，探讨政府职责动态配置的可行路径。这种内在逻辑与可行路径的寻绎与发挥，将助力于深化、拓展政府职责动态配置研究，彰显其学术与现实的意义。
本文系研究阐释党的十九大精神国家社会科学研究重大项目“深化机构和行政体制改革研究：基于党政部门及内设机构职责优化配置的视角”阶段性成果，项目编号：18VSJ027，作者系项目首席专家。本文分上下两篇，本期刊发下篇。
多元协同与效能提升相统一：政府职责动态配置的可行路径
改革开放40余年来，中国政府机构改革已经进入了由“ 科层治理模式” 向“ 网络化治理模式”转变的新阶段。“网络化治理”不仅是一种分析工具,更是一种挑战传统政府制度的治理模式。这要求政府机构必须具有更高的效能与更强大的社会治理能力与公共服务能力，满足经济社会发展的需求，与市场经济体制相适应。一般而言，优化、协同、高效三者之间，相互联系，相互促进，内在统一于政府机构职责动态配置之中。优化，主要指政府机构、职能和职责相互之间的动态匹配；协同，主要指政府及职能部门之间的配合联动；高效，主要指政府体制机制运行的效率及效能。优化本质上包含着协同，协同内在的本质要求建立在动态基础之上。无论优化抑或是协同，其最终目的都是为了追求高效，达成政府职责配置的目标。
对于政府职责动态配置的构想与展望，应始终以政府职能转变为核心，同时，需要考虑多层次多领域的相关变量。譬如，政府管理层级与管理幅度，中央与地方或不同层级政府间的事权与责任界定，不同行政区内公共服务民营化的发展程度差异、公私合作网络、政府信用等。随着我国政府管理模式从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，不应仅仅从传统“公务员”的涵盖范围来界定职责关系， 更应从公共需求的角度出发，考察地方经济社会发展状况及现阶段公共服务的需求， 探索立足于地方特色的新型职责关系。同时，以构建“无缝隙政府”与“整体性政府”，整体提升行政效能，通过质量、效率、动力“三大变革”方式，以构建现代化经济体系发展战略为目标和导向，结合电子政务、大数据等多种新时代的信息技术手段，力求实现政府职责配置从“控”到“变”、从“管”到“治”的转变，创新政府职责动态配置的新方向。
1. 职责动态配置的逻辑：以政府职能转变方式为根本的多元要素整合。
政府职能是决定职责配置的核心因素。政府职能转变主要包括，职能在政府体系内横向的同层级水平方向与纵向的不同层级间垂直方向转移，职能在政府体制内外的相互转移以及随着政府运作方式改变而产生的政府过程中职能的动态转移。如前所述，通过对改革开放以来政府机构改革（包括自上而下的八次大规模改革即“规定动作”及部分地方自发启动的改革即“ 自选动作”）与政府职能调整的梳理不难发现，改革中政府职能转移的方式刚好符合这样的一个逻辑——从体制内的职能调整，到关注政府与社会体制内外的关系，再到单纯的关注静态职能分配，到考虑动态行政过程与灵活的管理方式，给政府职能转变带来的多元因素影响。从认知的角度而言，“政府承担的职能”首先作为一个整体在机构内进行分配，接着出现了行政职能与经济职能的二元结构划分，并与政府和市场相联系；当社会进步到一定阶段，随着公共需求的进一步释放与增长，“职能”被分成了更多元的职责关系组合，包括了“行政”“经济”“社会服务”“监督”等。而社会服务职能还可以细分为科学、教育、医疗、环境保护、社会保障等更为具体的职责关系，这些职能需要由政府、市场和社会共同承担。可以说，随着改革的不断深入和经济社会的持续发展，人们对于政府职能的认知呈现出持续扩张的态势，职能承担的主体，也由过去单一的政府主体变为了多元主体。在日趋复杂多变的现代社会,无论是政府,还是社会组织,抑或是市场，都没能力拥有足够的信息、知识和能力,公共事务的良好治理就是由单个治理主体“各得其所,各尽所能”的结果。相应地，当政府告别了大而全的管理模式，从部分经济领域与社会领域退出干预的职责之后，并不意味着政府职责的减弱，而是重新进行自我定位，充当好“掌舵”的角色，履行与社会、市场相互协作的“共治”职责。从政府的角度分析，用较少的行政成本与有限的职责配置，可以提供更加全面、更为完善的公共服务，是政府机构职责动态配置未来一段时间内的总体目标。这就要求政府机构在履职过程中，要更加集中高效地履行职责，同时杜绝因为职能复合、管控不严而产生的部门职责无序、无效或低效配置。从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，一个重要的改变，就是政府职能的调整，已经由“ 职能转变” 成为“ 职能转变之转变”——变“管”为“治”的网络化多元协作共治模式，破除了公共职能及职责只能由政府承担的既定框架，职能转变的方式也随之发生了变化，这就要求政府机构改革的方式也随之改变，同时与之相匹配的职责关系更要随之调整。结合历次政府机构改革的经验，在构建服务型政府，积极探索无缝隙政府、整体性政府与网络化协作治理的当下，如何将职责关系配置的流程予以精细化，整合成符合多元化职能需求的整体，实现政府与社会协同合作履行有效治理的职责，是实现改革愿景的关键议题。
2. 职责动态配置的内容：聚焦重点领域，推进行政体制改革的不断深化。
中国以转变政府职能为中心的渐进式改革，在前期打下良好基础并提供宝贵经验的同时，也为未来改革的不断深化打造了新平台，也提出了新挑战。目前，政府机构职责动态配置已进入了相对复杂、多元的发展阶段，如何巩固已有的改革成效，更有力地推进改革步伐，是一个值得认真讨论的议题。这不仅要求用更大的勇气与魄力，彻底解决已有的问题，更要清晰地把握改革动向，对未来做出统筹谋划。
第一，新时期政府职责动态配置，需要深化改革，持续解决阻碍改革的现实问题。一般而言，巩固已有政府职责关系调整成果的最好方式，就是推进改革的持续深化。开弓没有回头箭，在历经改革开放以来的八次大规模政府机构改革之后，虽然取得了一些积极成就，但依然有一些职责动态配置的问题遗留下来，这些问题即是改革的客体。
一是继续加强政府机构改革、职责动态配置与政府职能转变的互动，推动政府职责关系的调整，更好地适应大部门制的组织体系。在2008-2009 年机构改革过程中， 首次提出了“ 大部门制”的改革设想。这标志着政府机构和行政体制改革进入了从管机构、管层级到以职能转变为核心的职责动态配置的新时期。其后，2013年的改革在大部门制改革框架基本建立起来的基础上，深化并发展了这一重要思想，除了对职能相同或相近的部门进行机构整合外，还突出强调了紧紧围绕职能转变推进改革，理顺部门之间职责关系的重要性。大部门制改革有效地从机构层面改变了原来政府职责配置中“九龙治水”、多头治理、政出多门的现象，建立了更为科学的分权机制，客观上抑制了职责关系的混乱不清状况，有利于政府职能部门及内设机构的职责动态配置。2017年，党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”；2018年，十九届三中全会提出“统筹设置党政机构”，均表明此次机构改革的关键特征是形成行政机构之间和党政机构之间的大环境、大健康、大监管、大农业等“大部制”的整合，初步建立起政府“大部制”的基础框架。但是，由于中国政府推进大部门制改革的时间较短，相应的机构改革与职责关系调整尚未到位，尤其是政府职能部门的内设机构及其职责配置尚未完全到位，依然有一些问题值得继续关注。一方面，职责关系调整与政府职能转变不同步。参与改革的主体思想僵化，观念转变还不彻底。尽管中央提出“以政府职能转变为核心”，但是，一些政府领导还是将目光更多地聚焦在机构的简单撤并层面，并以此为依据进行职责关系调整与岗位的配置，而较少关注政府职能转变，并按照公共需求与职能转变的要求进行职责关系的调整。另一方面，职责关系调整对政府机构改革的回应力不足。大部门制改革后，由于政府职能部门及内设机构实现了动态重组，必然造成职责关系的适当调整，尤其是一些政府职能部门承担一定职责的领导岗位。改革打破了既有的利益格局，必然会出现一些障碍与阻力。职责调整之后精简下来的岗位及人员依然以隐性的方式存在着，最终依然需要耗费大量行政成本。在与大部门制相匹配的机构协同合作方面，一些政府积极探索跨部门、跨机构的“轮岗”交流制度，力图实现人员的优势互补，使职责配置在动态匹配中更趋完善、结构配置更趋合理。要巩固已有的机构改革成果，并进一步加强职责配置管理与机构改革的匹配度与回应力，必须从最关键的问题入手，切实解决推进领导干部“能上能下”、轮岗交流“能屈能伸”，这是职责动态配置的重要环节。
二是持续提升政府职责调整对公共需求的动态回应匹配度，努力消除计划经济时代造成的结构性失衡。改革开放以来，政府职责关系调整滞后于经济的快速发展与社会的持续进步。虽然先后进行了八次大规模的政府机构改革，也极大改善了政府职责配置与市场经济体制的匹配状况，但政府部分职责配置制度依然遗留着计划经济的烙印。随着中国城市化率的提升与市场化进程的加快，公共需求的持续增长，也不断为政府职责配置提出了新挑战。纷繁复杂的公共服务项目需要高素质的行政人员、更动态的服务性机构以及更便捷的审批服务流程。目前，在一些地方，尤其是基层政府机构的职责关系依然没有配置到位， 在政府机构内部的利益壁垒以及“ 职责同构”造成的多重现实因素阻碍下，政府的职责配置产生了结构性失衡，导致承担或对应于传统政府职能职责的人员较多，而对应于新增公共需求与服务职能的人员明显短缺。在公共管理实践中，政府职责关系确定后，也常常存在着基层政府片面强调工作任务繁重而履职人员不足等理由与上级政府相关部门讨价还价的博弈问题。更有一些部门面对领导职数“削减难”的问题，私设大量副职，产生了“吃空饷”与“在编不在岗”等不良职责配置现象。要全面实现计划经济到市场经济的转型，政府必须具有“壮土断腕”的勇气，将这一类由于政府机构职责配置不合理而产生且尚未彻底解决的“运行性过剩”与“结构性过剩”问题，持续作为今后改革的重点内容，以期一举取得突破性进展。
三是持续探索政府职责配置，合理规划内设机构运行中的人才流动，实现机构职责的科学配置与动态配置。长期以来，政府机构职责配置存在一定程度的制度刚性问题，一经形成便产生某种程度难以消解的固化现象。具体表现为职能职责相似相近的部门协作能力差，不同职责部门间的界限比较分明，政府难以根据机构动态的职能变化及时调整职责关系与岗位职权。由此，有可能导致部分机构效率低下、人员不足，而另一部分机构人浮于事，由于缺乏动态的调节机制，造成不能才尽其用，浪费宝贵的公共人力资源。职责配置无法依据政府工作与公共需求，进行随时的动态调整，导致机构职责配置的灵活性大打折扣。在政府日常职责动态配置过程中，除特殊情况外，跨部门跨单位的职责调整和人员流动较少发生，已经暴露出的陈旧僵化的管理方式相对于经济社会持续发展的需求而言，政府职责调整具有明显的滞后性。随着互联网技术、计算机技术、大数据技术及人工智能技术的应用，这为政府职责实时动态配置提供了技术可行性。现有的问题是，相应的职责配置制度若要适应动态化的职责配置与部门间人员流动，更需要尽快作出相应的变革。
第二，探索政府职责动态配置与机构改革、政府职能转变相统一的新思路。依据职能、机构及职责相互之间的逻辑关系，政府职能部门及内设机构强调定职能、定机构、定职责。换言之，先有政府职能定位，之后才有政府机构，最后才有政府职责， 这三者之间存在着预设的逻辑顺序。然而，在政府机构改革的时效上，则应保持同步，维持动态平衡，这样才能最大限度地发挥政府改革的效用，从而尽可能地阻止政府改革效用的递减趋势。在政府机构职责关系调整中，无论是职责配置理念或具体制度的落实，尚有一些与职能转变、机构改革不完全匹配的职责配置问题，而推进这些问题的解决，则是进一步深化政府改革，推动职能转变的关键。
一是跳脱政府职责配置的“数量屏障”，更多地聚焦政府职责履行过程的质量。一直以来，人们聚焦于政府职能部门及内设机构编制规模，然而，2020年初，新冠肺炎的全球蔓延，引发人们对政府如何履行应对突发性公共卫生事件及其他类似的“黑天鹅”“灰犀牛”事件职责的深刻反思。这意味着，与严格控编要求相对应的是，社会需求的急剧增长、突发而至的非常规政务风险的增加与宏观经济调控难度及复杂程度的提升等。首先，财政供养人员“只减不增”并非等同于政府机构人员数量的严格控制。如前所述，中国政府财政供养人员的范围比较模糊，既包含企业事业单位部分人员，还包括政府机构雇用的体制外人员。事实上，政府财政支出的增加，相当一部分来自于政府履职过程中，由于职责配置不合理、人员能力不足不得不聘请体制外的隐性增量。其次，有限政府并不意味着政府规模有绝对的大小之分，而是能够有效履行政府职责且规模适度的政府机构。职责动态配置是指一种动态的匹配状态，而固定不变、绝对科学的职责配置模式是根本不存在的。要实现“只减不增”，要求政府机构职责关系调整能更加动态地贴近政府职能，以政府职能定位为核心，在更深层次上，突出改善职责结构与履职过程中具体岗位职责规定、职责的动态调整与人才的有序流动。在政府履行多元职责的当下，实现一个具体目标可能需要涉及多个政府机构及多个不同岗位的密切协同与配合。从确定具体公共事务的职责到目标的最终达成，政府职能的衔接及职责的动态配置贯穿整个履职行为的全过程之中。要清晰界定政府的职责关系，使之能够达成相应的具体工作任务，并在这个基础上随着职能的变化，进行职责配置与岗位职责内容的动态调整，最大限度地发挥政府机构公职人员的作用，切实提升政府职能部门履职绩效。
二是明晰界定政府职能部门雇佣人员范畴，建立职责关系调整与财政预算、组织人事管理的配合制约机制。组织人事、财政预算与职责配置具有直接的关联性，三者之间的职责与职能既彼此制约又相互影响。政府财政支出决定了政府供养规模，而人事部门通过编制管理，直接掌控着人员经费的使用，由此形成控制政府职责配置的结构及岗位人员流动。可以说，组织人事机构与财政预算机构对政府职责配置及动态管理科学化、程序化起到至关重要的作用。在一些西方国家，一般将岗位职责与预算合二为一，由相关部门直接制定预算的使用计划并参与预算的调配，故行政管理和预算办公室即可有效控制职能部门的职责增减①。这种管理模式，与政府的职责配置更具有一定的优势，值得借鉴。在中国语境下，政府机构应充分考虑职能部门自身特点与实际需求，探索组织人事、财政预算、职责关系配置三方面的联动协作与配合制约机制，在行政成本最小化的状况下实现政府的最大效能，达到以预算明晰编制规模、以人事管理制约职责配置隐性扩张的根本目的。
三是细化政府机构职责配置的制度体系，在职责结构上兼顾政府的行政性职能与服务性职能，在城市化水平较高的经济发达地区试行多元化职能。如前所述，政府机构改革存在着效益递减顽疾。究其原因，源于政府职责配置自上而下的推进方式。尽管政府机构改革在持续强化其职能部门的职责、权能和自主性，但受制于传统观念与“职责同构”的政府机构设置方式的约束，政府始终只能作为决策的执行者身份，而非主要的参与者。政府的职责关系调整，主要源于中央的顶层设计，由政府遵照执行。然而，政府的执行结果却决定着职责配置的全局。就职责管理层级而言，无论是命令的上传下达，还是具体的行政行为，省市县乡四个地方政府层级内的沟通与互动均源于下级政府的履责需求。故特定层级政府的职责动态配置，可以激发本级政府机构职责关系的活力与创新能力，进而反向影响上级政府的改革规划，这是未来职责关系调整的重点。我国国土广袤，地区呈阶梯状分布，各地区域间自然差异较大，经济社会发展状况不同，对于政府职能职责的要求千差万别。相应地，就需要不同层级的政府因地制宜，合理细化服务于地方特色的职能机构，并根据公众对政府职能需求的不同，在法律许可范围内，对其职责结构进行调整。例如，在我国东部沿海较为发达的地区，社会组织发展较为成熟，公民更偏重于公共基础设施之上的文化等非物质需求，相应地，政府就应适当调整机构编制与相应行政人员的数量，强调政府与社会的协作治理，提供丰富而多元的文化类公共产品。而在中西部地区，应将政府机构职责配置重点偏向基础设施建设。为此，职责关系配置规则应在不同政府层级之间进行精细化分析，鼓励政府发挥其自主性与创造性，不仅成为改革的实践者和检验者，更要成为改革的推进者，彼此协同，深化改革，扩大政府职能部门及内设机构职责关系调整的影响力。
3. 职责动态配置的措施：提升政府法治化、科学化水平。
从行政发展的视角看，作为典型的后发外源性国家，中国却能在改革开放40余年的时间里实现公共管理水平的较快跃升，这与主观选择中国特色社会主义政治体制的指导与推动是分不开的。近年来，一些发达国家也纷纷认可中国强大的政府动员能力与自我革新能力，是中国成功的关键因素。2020年初，中国能够一举取得战胜新冠肺炎疫情的法宝，就是把这一制度优势转化为治理效能的最新例证。然而，强力政府却是一把“双刃剑”。一方面，有助于改革与政令的高效执行；另一方面，容易上行下效与过犹不及。具体而言，政府机构的职责配置作为保障政府职能履行的直接载体，其最优规模应随着公共需求和政府职能转变需要而不断调整。但职责配置应关注政府改革的系统整体建设，实现职责配置与政府职能机构履职之间联动的科学性和有效性。如何实现政府职能部门的职责动态调整，最大化内设机构的岗位效益，是政府职责关系调整的核心问题。
第一，构建系统的政府机构职责配置的法律规范，突破职责配置的制度困境。在一些西方国家，客观存在着职责关系调整的法治机制，藉此实现政府职责关系法治化。譬如，1982年，法国颁布《关于市镇、省和大区权力和自由法案》（即权力下放法案），奠定了法国政府职责配置的法制框架。1992年颁布《关于共和国行政管理法》，中央政府再次下放部分权力。2003年法国修订之后的宪法明确规定，将体现自下而上权力组织的从属原则作为法国中央与地方权力配置的宪法原则，破除了传统的“先中央后地方”思维模式，将政府职责置于中央政府职责之先。尤其是宪法赋予了法国政府自主性条例的制定权，将其财政自治上升为宪法原则，明确规定政府享有可依法律规定自由支配的收入②。目前，法国政府的职责定位是：大区负责经济结构和地区布局的调整，省负责社会福利和保障政策的实施，市镇负责提供最基本的公共产品和服务。中国长期以来建立了一套适应计划经济的政府职责关系调整的方式。在经济转轨、社会转型的历史条件下，现有的法律条文很难确切地界定政府之间、职能部门之间及内设机构之间的具体职责。政府的职责关系调整只能通过上下级之间反复协调之后达成，并由地方各级政府以“决定”“通知”等方式来传达和执行。而在公共管理实践中，行政规范性文件和“三定”规定等就成为了政府最直接的职责来源依据。这种事权划分边界模糊，权责匹配不够合理，职责履行缺少规范，职责来源依据极其混杂无序的现实状况，无法满足政府之间、职能部门之间及内设机构之间行政运作的需求。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化、贯彻落实依法行政战略部署的大背景下，构建符合中国国情的职责配置规范并在管理实践中切实执行，是实现政府职责动态配置法治化的关键。值得注意的是，中外政治体制与政府结构存在差异，国外现有的理论与方法不能简单照搬，但可以去粗取精、引以为鉴。经过多轮次的政府机构改革以后， 中国已经形成了一系列职责配置的制度规范，也创建了一些行之有效的职责关系调整的方式与方法，这几乎是作为政府职能转变与机构改革的协同规定出现的，还没有形成一整套体系完备的职责配置的法规体系，对保障职责配置有效实施的制度也不够重视。这种法律监管的缺位催生了许多职责配置的障碍。首先，相较于机构改革，职责配置工作更为琐碎也更具体，法定刚性标准的缺失，使得职责配置的政策性影响大于法律性影响。目前，政府推行“清单管理”制度，政府职能部门相继建立了权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单并向社会公示，有效缓解政府职责管理中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。但在实施过程中，“清单管理”制度则陷入法律依据缺乏、清单条文不够规范、社会参与度不足等现实困境，其改革成果出现递减效应。其次，即便存在法律规定，若法令没有执行，同样让职责配置的违纪违法行为得不到惩处和纠正，也就无法实现法律对职责清单管理的硬约束。目前，政府职责配置法治化依然存在较大空间。要突破这些困境，必须立足于中国国情与政府现实的历史发展阶段，有选择、有目的地吸收借鉴西方法治国家的经验，将法律法规中比较笼统的原则与规定进行认真总结、细化和完善，建立一套既符合政府职责配置实际又符合现代法治理念、与世界政府变革浪潮相适应的职责配置法律体系。
第二， 加强政府职责配置流程的整体化建设，完善职责配置执行监督和评估机制。现代管理理论认为，决策、执行、监督、反馈是现代行政管理不可或缺的四个关键环节。政府职责关系调整也同样是贯穿在这一系列环节的完整流程之中。其中，监督与反馈是确保决策落实的重要手段。中国政府职责关系调整长期着眼于决策和执行阶段，即先由编委会、监委会、公务员局依据权力清单、职责清单、职责边界清单与负面清单等“ 清单管理” 规定审定职责配置的目标、原则、具体实施方案后，由职责所在部门负责执行和落实。对于职责配置决策与执行的片面重视，来自于计划经济时期的制度惯性，政府职能的稳定和结构单一，决定了中央政府与政府严格的命令——执行关系，职责配置审批式的管理在一定程度上压缩了政府在职责配置中的自由裁量空间。随着公共需求的不断增加以及对公共物品质量要求的提升，政府的民生服务类职能也将不断扩大，地方经济与社会发展状况不一致、地区特色不同，迫切需要政府及其职能部门，尤其是基层政府因地制宜、因时制宜进行职责关系的动态调整。那么，如何来确保不同地区的职责配置实践科学、合法、有效，这就需要引入职责配置的监督与评估机制，由特定机构定期对政府各类机构职责配置的效果进行综合评估，作为落实职责清单管理的重要手段，其伴随而来的奖惩措施能更好地约束职责配置执行阶段的随意性，对于职责配置流程中职责清单与职责边界清单审定和执行形成有效的补充。政府职责关系调整及其清单管理已经积累了一定的基础，但由于政府的监督手段单一、制度机制不健全、规章法令的权威性不足等原因，难以发挥其真正的效用。与政府机构改革相比较，职责关系动态调整往往不足以引起相关部门的重视，使得这类督查流于表面。目前的职责配置监督方式可以分为职责所在政府职能部门回访督查、职责相关政府职能部门间的相互监督、主管部门的重点督查等。这几种监督方式面临的困境是：首先，没有法律法规作为依据；其次，没有严格清晰的督查标准，其监督结果必然是较为模糊与盲目。由于职责所在政府职能部门的回访，与主管部门的重点抽查都需要较长时间间隔，更加难以随时监控政府职责关系的动态变化。要改变这种现状，应对政府及其职能部门职责配置监管的重要性提升到与审批相当的地位，不断完善相关法律法规，科学合理设置违反职责配置的奖惩机制，增加职责配置的透明度。具体而言，首先要强化职责所在职能部门在职责配置监督方面的权威。通过构建职责配置监督制度体系的方式，在政府职责配置部门内部设立专门从事监督工作的执行机构，将原本频率较低的“回访”，更改为一项动态的、长期的、制度化的具体行政行为，一方面，彻查违背职责配置的行为并给予惩处，另一方面，随时审视现有机构职责配置的成效与不足，便于对职责配置做出动态调整。其次，借鉴西方国家的成功经验，将预算管理与“职责清单管理”监督整合起来，将财政预算切实转变为监督职责履行的内在约束。再次，完善职责配置与职责清单管理的外部监督，针对一些不涉及保密的事项，应向社会组织、公民公开信息，尊重公众对政府尤其是基层政府职责配置与职责清单管理的知情权。
职责配置及职责清单管理评估，意即对政府及其职能部门落实职责动态配置与职责清单管理规定执行状况所进行的评估， 包括制定评估标准、收集评估信息、评价执行绩效、应用评估结果和改进执行绩效等一系列行为。近年来，一些地方开展了政府及其职能部门职责动态配置评估。譬如深圳市引入“第三方”机构与社会公众相结合的方法，对市、区“两级政府”及街道办事处的权责清单运行事项与实际办理情况、公职人员用权与履责情况及权责清单运行情况、社会公众对权责清单及行政审批改革运行情况进行综合评估，并取得了一些宝贵的经验，但还有需要改进之处。譬如评估指标体系的选择及细化、考察标志的具象化等。与此同时，还有三个重要内容也应列入评估： 一是权力与职责是否匹配问题；二是权责受监督问题；三是实名制管理。从职责配置评估体系的整体设计来看，评估的领导机构应由评估委员会设置一个非常设机构专门进行评估，而评估的实施机构则由各层级编制管理部门、监察委员会、公务员局等职能部门负责，也可以引入第三方组织或咨询机构；评估的内容应依据政府职责配置的现状分为改革评估与常规评估两种，改革评估针对的是权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单等清单动态管理改革后取得效果的评估，而常规评估则针对清单管理规定的长期执行情况进行评估。在评估过程中，应注意评估内容设计的科学性以及评估程序的规范性与公正性。在评估绩效的收集、分析和反馈环节，应针对不同的评估标志与信息采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真实有效的评估结果。最后，将评估结果与适当的激励制度相结合。
第三，提高政府及其职能部门职责动态配置的信息化水平，推广实名制管理，提升信息共享能力。公共需求的增加与政府职能转变及政府机构改革的新任务与新形势，要求职责配置改变以往粗放式、原则式的管理理念，达到制度上的规范化和技术上的精细化。政府传统的职责配置方式由于缺乏有效的动态跟踪手段，尤其是政府机构人员、非政府行政人员、事业单位工作人员、部分体制外人员等多种类型，在履责部门办事人员有限、承担职责范围也有限的情况下，很难时刻监督并防止权不当责、责不当权、权责不对等问题的出现。要走出这一困局，不仅要重视政府及其职能部门职责动态配置的制度性建设，更应关注各种技术性对策与手段，现代化的政府除了理念的现代化，当然还应当有管理手段的创新与革命。手段与目的的匹配，是实现政府网络化治理模式转型，推进国家治理体系建设的核心与关键。传统科层治理模式中是由专门的行政人员履行信息沟通之责，而这样的信息传递与处理途径相对于信息化、智能化的技术手段而言，必然是不全面的、缓慢的，甚至存在信息失真或缺乏必要的弹性。20世纪90年代末至21世纪初，在新一轮信息化浪潮影响下，“电子化政府”应运而生，现代信息网络技术给政府治理转型提供了变革契机，为实现扁平化的政府组织设计、无障碍的政府职能部门间信息共享提供了新的路径。将现代化的信息技术作为职责动态配置的辅助手段，能够从容应对庞大繁杂的职责配置信息，同时可以将从事纯事务性管理的公职人员解放出来，可以便捷高效地再造一系列管理流程。这一系列流程包括职责动态清单从审批环节， 一直到执行环节，再到监督与反馈环节等。将政府及其职能部门原则式的管理系统化、单线程的管理全面化、静态式的管理动态化。
第四，引入信息网络技术，构建政府及其职能部门职责配置实名制管理的“动态职责链”。职责配置实名制，是指将职能部门的职责分解配置到具体岗位及公职人员，明确每个岗位的权力与责任范围、岗位的职责边界及因失职或渎职等违法行为而应当承担的后果，严格按照规定的职责进行管理的政策规定，将职责配置与在岗人员、工资支付相对应，将职责配置和工资支付落实到政府机构具体的个人， 并向社会公开的管理方式，即“动态职责链”。职责配置实名制贯穿在职责对等、因事设岗、公开公示、规范管理、监督评估等一系列管理环节，将具体的岗位职责与权责落实到人，既保证了“谁行使职权，谁承担责任”的目标实现，有效提升行政效率；又能即时监控职责配置的动态变化与岗位的动态变化，从技术层面杜绝在其位不谋其政问题。
第五，构建政府及其职能部门职责动态配置有效运行的外部监督机制。自2008年至今，中国社会组织发展呈现总量持续增长、结构日趋合理均衡的态势。政府主导下多元主体共治的区域“网络化治理”模式中，需要对职责配置的政务信息适时公开，这无论是在扩大公民知情权、监督权，提高政府公信力方面，还是在促使职责动态配置合法化，推动职责动态配置良性运作方面，都具有十分重要的意义。目前，政府职责动态配置及清单管理的信息公开，就内容而言，还往往停留在机构清单信息及一般工作动态层面，而具体的岗位职责清单（岗位职责说明书），则没有任何相关信息披露。对于需要被监督的行政措施、履职过程等信息却披露较少，难以形成对职责配置的外部约束力；就公开的方式与程序而言，公开的渠道比较单一，仅将相关信息发布在相关政府职能部门的公开网站上，对象范围十分有限。而且公开的周期较长，相关信息具有滞后性，不利于社会组织、公民对职责配置及相应的清单管理进行动态监督。究其原因，主要是由于电子政府平台开发较晚，信息公开不及时，一些部门负责人缺乏现代管理理念，对于职责配置的信息公开既是政府信息公开的重要组成部分，又是职责清单管理制度改革方式与技术的创新， 认识不足。要增强职责动态配置的科学性，则必须与时俱进，从根本上实现理念创新与方法创新同步，进一步完善职责配置管理的信息公开制度， 实现更完善的信息、更广阔的参与渠道和更富有生命力的动态变革， 以构建网络化协同治理的政府——社会关系为目标，将政府及其职能部门的职责动态配置推向更加科学、更加法治、更加规范和更加民主的未来。
（作者系上海师范大学教授、博士生导师）
注释：
①于宁：《中外编制关系调整与监督的比较研究》，《编制管理研究》2008年第4期。
②潘晓娟：《法国行政体制》，中国法制出版社1997年版，第131页。
参考文献：
[1][美]格雷戈里·麦克劳克林等著，王文革译.政府创新：构建可持续创新的管理模式[M]中国工信出版集团，2018.
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