冷伟青
〔内容提要〕提升上海城市治理体系和治理能力现代化是一篇大文章。对照“十四五”经济社会发展主要目标和2035 年远景目标，我们着眼未来五年乃至未来十五年科学谋划上海党政机构职能体系改革工作，在打造坚强有力的党的领导体制，建设人民满意的服务型政府、运行顺畅的整体性政府和国际一流的数字化政府方面进行了一些思考和探索。
党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。党的十八大以来，习近平总书记就深化党和国家机构改革作出一系列重要论述，为完善党和国家机构职能体系指明了方向。十九届三中全会作出关于深化党和国家机构改革的决定，对新的历史起点上深化党和国家机构改革进行了全面部署，明确要建立系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。
十九届三中全会之后，根据党中央的统一部署，上海深入推进党政机构改革工作，全面落实机构改革任务。一是与党和国家机构改革衔接，切实加强党的全面领导，对涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能实现基本对应， 确保党始终发挥总揽全局、协调各方的作用。二是突出上海超大城市功能特点，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，深化政府职能转变，加大改革创新力度，因地制宜设置机构和配置职能，使党政机构职能体系更加适应上海发展阶段和城市功能。三是统筹党委、政府和其他各项改革，以推进机构职能优化协同高效为着力点，统筹推进各项改革，理顺和优化各类机构职责，努力提升治理效能。四是有步骤、有计划地开展部门转隶和“三定”工作，合理界定部门职能配置，科学核定党政机关内设机构和人员编制。机构改革各项任务完成后，按照市委要求，继续做好机构改革“后半篇文章”，对机构改革后各部门机构职能运行情况进行评估，细化完善机构职能，推动机构改革产生“化学反应”。
回顾本轮党政机构改革和以往历次机构改革历程，有三点体会。第一，始终坚持和加强党的领导。加强党的全面领导是深化机构改革的政治主题。完善党政机构职能体系，要注重充分发挥党委“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程。第二，始终结合上海城市发展实际。上海作为超大城市和直辖市，管理体制与省级政府不同，与一般城市政府也不同。完善党政机构职能体系，要紧密结合上海城市发展的不同阶段和特点，特别是中央赋予上海很多战略任务，要始终对标对表，把机构职能聚焦到中央明确的城市功能定位上来。第三，始终强调改革系统集成。机构改革从来不是单兵突进，需要与完善中国特色社会主义各项制度相协调，与各系统、各领域的专项改革相衔接，推动各方面制度更加成熟更加定型。
习近平总书记多次强调，改革只有进行时，没有完成时。我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实习近平总书记考察上海和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，对照“十四五”经济社会发展主要目标和2035年远景目标，科学谋划、统筹推进上海超大城市党政机构职能体系建设工作，切实提升上海超大城市治理能力。
坚持党的全面领导，统筹党政机构设置，努力打造坚强有力的党的领导体制
十九届四中全会决定明确指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势， 党是最高政治领导力量。完善超大城市党政机构职能体系，要把加强党的领导作为根本遵循，不断完善党的领导制度安排，统筹党政机构职能，确保党的领导更加坚强有力。
一是完善党对重大工作的领导体制。上海对应中央决策议事协调机构，设置若干市委议事协调机构，注重与中央决策议事协调机构相衔接，切实落实中央决策部署。在实际运行中，相关议事协调机构办事机构设置方式各异，发挥作用程度也不尽相同。下一步，要深化完善党对重大工作的领导体制，在强化党委议事协调机构职能作用上下工夫，完善相关议事协调机构运行方式，加强对城市社会经济发展重大问题的决策功能，同时，相应配套完善决策落实机制，确保党对重大工作的领导机制更加有力，落实更加到位。
二是更好发挥党委职能部门作用。上海在党政机构职能体系中，始终强调党委职能部门归口管理功能，长期形成了组织口、宣传口、统战口等部门归口传统。这一轮机构改革，按照中央总体部署，进一步强化了党委职能部门机构职能，通过突出核心职能、整合相近职能、充实协调职能，调整完善了组织部、宣传部、统战部、政法委等市委职能部门的机构设置和职能配置，加强了市委职能部门的统一归口协调管理职能。下一步，要对党委职能部门机构职能进行深入研究，完善党委职能部门的职能定位，理顺党委职能部门和归口管理部门的关系，解决党委部门承担传统政府职能的体制机制问题，推动党委职能部门作用更好发挥。
三是优化市委工作党委体制机制。上海自上世纪80年代起探索市委工作党委体制，承担对大口相关部门、单位的领导管理职能，以及对中央在沪单位、外省市在沪单位的归口联系职能。随着党政机构职能持续调整，市委工作党委体制内涵不断发展变化。这一轮机构改革，上海继续坚持和完善市委工作党委体制，作为加强党的全面领导的重要方面，优化设置市委工作党委，明确职能定位，完善运行机制。下一步，要继续深化完善市委工作党委管理体制，强化市委工作党委在干部管理、党建工作、人才队伍建设等方面的职责，切实提高市委工作党委履职能力和工作水平，推动市委工作党委在加强市委对相关领域、行业、系统的领导方面发挥更大作用。
坚持以人民为中心，优化政府职能配置，努力建设人民满意的服务型政府
2019年，习近平总书记考察上海期间, 提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，赋予上海建设新时代人民城市的新使命。坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，要通过合理配置机构职能、优化调配执政资优化党政机构职能体系提升上海超大城市治理能力源，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。
一是强化公共服务供给职能。提供优质公共服务，是服务型政府建设的基本价值取向。随着人民群众生活水平的不断提高，对公共服务也有了更多期待，能否提供普遍而充足的公共服务，满足人民群众多样化的需求和期望，成为评价服务型政府建设的一项重要标准。上海在公共服务供给上，总体上是与上海经济社会发展阶段、与人民群众的基本需求相适应的，但仍然存在一些问题。比如，不同区域公共服务资源供给不平衡，通过市场方式保障公共服务供给的方式手段还不多。2020年，我们按照市委总体部署，探索推进全市事业编制统筹工作，采取多种方式统筹事业编制资源，把编制资源充实到医院、学校等直接提供公共服务的事业单位。下一步，要继续深化研究，进一步优化公共服务资源布局，拓宽公共服务提供方式，切实在均衡化、优质化上下工夫，提升市民公共服务满意度。
二是提高城市建设管理水平。“城市是生命体、有机体”，城市空间是城市活动的重要载体，是建设人民城市的重要物质基础。特别是对上海这样的超大城市，城市建设管理水平和城市生态环境质量，直接影响着人民群众安居乐业和健康生活。多年来，上海结合城市建设发展不同历史时期，不断完善城市建设管理体制，先后经历了建设为先到建管并举，再到精细化管理等各个阶段，相关机构职能持续优化完善。下一步，要充分考虑超大城市空间管理实际，着力把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，充实优化城市规划、城市管理、生态环境保护等领域机构职能，不断提高城市建设管理水平，努力构建和谐优美的城市环境，切实把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。
三是保障城市功能更好发挥。实现城市功能定位是城市发展的主要任务，也是建设人民城市的应有之义。上海要更好服务全国发展，要在激烈的国际竞争中立于不败之地，必须不断强化城市核心功能。习近平总书记提出上海城市“四大功能”，即全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能。按照这一功能定位要求，一方面，要推动职能配置和资源力量向城市功能的主要需求和关键环节进一步倾斜，为更好发挥城市核心功能提供支撑和保障。比如，探索完善自贸区临港新片区管理体制机制，不断赋予新片区更多职能和自主权，推动新片区对标最高标准、最高水平，实现重点领域率先突破。另一方面，要创新体制机制，对标国际大都市先进管理制度，全面接轨国际通行规则， 充分发挥城市比较优势， 着力优化营商环境， 建立健全国际化、市场化、法治化制度规范，提升城市吸引力，增强国际竞争力。比如，在吸引人才方面， 创新体制机制， 开拓政策资源，充分发挥市场优势，广开进贤之路，大力实施“海聚英才”人才引领战略，努力打造全球性人才高地。
坚持优化协同高效，完善政府组织结构，努力建设运行顺畅的整体性政府
坚持优化协同高效是这一轮机构改革的重要原则，明确要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。坚持优化协同高效的原则，要聚焦政府运行实际问题，完善政府组织结构，推动政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同，强化政府运行的整体性、协同性，切实提升政府效能。
一是进一步推进政府机构职能重构。各级政府组织是政府职能的主要载体，科学合理的政府组织结构是政府高效履行职能的重要保障，也是建设整体性政府的组织基础。这一轮机构改革，对政府组织结构进行了系统性、整体性重构，聚焦经济调节、市场监管、民生保障、生态文明建设等政府职能板块，解决了大量长期存在的机构职能重叠、职责交叉、权责脱节的问题，切实提升了行政效能和政府权威。下一步，要继续深化政府机构职能重构，在主要机构职能同中央保持基本对应的前提下，充分考虑地方经济社会管理和公共服务实际需要，聚焦超大城市政府职能配置的新方向，因地制宜完善政府组织结构，比如城市运行管理领域机构设置，还存在很多需要优化重构的空间。同时，要把完善政府组织结构同促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹起来，促进机构职能深度有机融合，既有“物理变化”，又有“化学反应”。
二是健全部门间协调配合机制。部门间协调配合是否密切，是影响政府机构职能高效顺畅运行的重要因素。从上海各部门职责关系运行情况来看，一方面，部分领域部门职责仍然存在碎片化和职责交叉分散的情况，需要进一步明确职责分工；另一方面，现代社会的经济社会事务越来越复杂，新经济业态、新商业模式层出不穷，越来越多的政府管理服务工作难以依靠单一部门完成。比如，市场监管局作为综合监管执法部门，与经济信息化委、商务委等行业主管部门在市场主体监管问题上，如何切分各自监管职责分工，如何密切监管合作，形成监管合力，需要进一步深化研究。下一步，要按照中央精神，把健全部门间协调配合机制作为完善党政机构职能体系的重要方面，坚持问题导向，持续发力，努力缩小部门间职责缝隙，加强部门间的协调联动，积极打造协调合作、相互补位的政府组织文化，避免职责空白；同时，加强相关机制研究，形成菜单式的部门间协调配合机制手段，各部门可以结合实际工作需要，应用到实践当中，形成跨部门工作合力。
三是深化政府业务流程再造。政府业务流程是企业、市民感受政府各项服务的重要窗口，直接关系政府服务的体验度。近年来，上海持续优化营商环境，围绕行政审批制度改革和“一网通办”，深入推进简政放权、放管服改革，大力推进减材料、减环节、减时间、减跑动、减成本，营商环境世行评价指标稳步提升。下一步，要坚持整体政府理念，进一步加大业务流程改革力度。比如， 按照中央总体部署， 全面推进“ 一业一证”改革，把一个行业准入涉及多个审批事项整合起来，实行行业综合许可。通过整体性制度化设计，推动政府业务流程革命性再造和系统性重塑，全面优化综合服务环境，切实提升市场主体办事便捷度、满意度。
坚持创新体制机制，提升城市智能水平，努力建设国际一流的数字化政府
数字化智能化是未来社会发展的必然趋势，也是未来政府管理服务的改革方向。超大城市要在数字治理方面走向国际一流，必须全面推进城市数字化转型，不断完善运用新技术手段进行行政管理的体制机制，提升公共服务、社会治理数字化智能化水平，推动政府管理服务全系统、全流程再造，创新政府管理服务方式，为上海打造具有世界影响力的国际数字之都提供支撑和保障。
一是深化数据治理体制。数据是数字化政府建设的核心资源。上海成立市级大数据中心，作为市政府办公厅所属事业单位，加强各部门公共数据的整合归集。在实际工作当中，由于各部门业务系统各自分割，数据资源存在部门化倾向，为深化数据治理带来一定挑战。下一步，要持续完善数据管理体制机制，通过数据信息相关机构职能整合，打通各部门各系统，建立健全跨部门数据共享流通机制，实现公共数据集中汇聚，推动业务数据、视频数据、物联数据、地图数据等各类资源整合，优化公共数据采集质量，加强数据库建设，以数字化模拟城市全要素生态资源,构建城市智能运行的“数字底座”。
二是完善数字平台管理体制。政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”是创新城市治理的“牛鼻子”。上海不断优化数字平台建设，“一网通办”平台已经基本形成网上网下综合办事能力，“一网统管”平台初步实现“一屏观天下、一网管全城”，“高效办成一件事”“高效处置一件事”取得一定成效。要让数字平台更加管用、好用，要进一步完善管理体制，优化机构职能。比如，上海城市运行管理中心作为“一网统管”平台的运行主体，需要进一步完善职能职责，理顺工作关系，强化统筹协调。作为城市治理“牛鼻子”，数字平台建设还需要常抓不懈，久久为功，为进一步优化营商环境、提升城市治理水平提供保障。
三是推动政府治理体系深层次变革。数字政府建设，不仅仅是运用数字手段对政府管理进行赋能创新，还需要推动政府治理体系的系统性、深层次变革。要深入观察和梳理“一网通办”“一网统管”等数字平台运行情况，分析平台运行对政府机构职能的需求和影响，总结提炼数字治理变革举措，以数字政府、整体政府理念为指导，推动更大力度的机构职能整合、业务流程重塑和体制机制优化；以大数据深度运用为驱动，倒逼城市管理手段、管理模式、管理理念深刻变革，真正发挥数字技术的独特优势，使城市治理各方面紧密协同，共同建设智慧城市。
(作者系中共上海市委组织部副部长、市委机构编制委员会办公室主任)