中共泰州市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕2019年8月，中央印发《中国共产党机构编制工作条例》，该条例是第一部全方位系统规范党和国家机构编制工作的专门法规，是新时代机构编制工作的基本遵循。根据《中国共产党机构编制工作条例》规定，机构编制工作动议的主体包括党中央、地方各级党委、地方各级机构编制委员会以及各部门党委（党组）。在机构编制工作实践中，绝大多数日常机构编制调整事项都是由部门提出的。随着经济社会的不断发展，部门的机构编制需求日益旺盛，而机构编制部门头戴机构编制总量“只减不增”的紧箍咒往往疲于应付，甚至焦头烂额。因此分析研究这些机构编制事项是如何被动议的，又经过怎样的论证和审议决定过程，最终得以组织实施，梳理总结其一般流程和调整机制，反思存在的问题，提出完善建议，对于提高机构编制工作的科学化、规范化、法治化水平有着重要意义。本文尝试以设区市X市为例，着重研究由该市市级部门动议的机构编制事项调整机制，以期为今后的工作实践提供有益的探索和指引。
部门动议机构编制事项的一般性分析
（一） 部门动议机构编制事项的内容
部门动议的机构编制事项一般是对其机关及所属事业单位机构、职能、编制、领导职数等事项的调整，包括但不限于以下具体情形：增设、撤销、更名、挂牌内设机构；调整部门或内设机构职能，厘清职责边界；调整领导职数；调整行政、各类事业编制数量；整合事业单位，调整机构规格；变更事业单位经费渠道和编制性质；申请财政性编外用工计划等。
（二） 部门动议机构编制事项的特点
部门动议机构编制事项的最大特点就是具有“只增不减”的单向性。为了满足工作需求和拓展人员晋升空间，部门会积极争取增设机构、增加编制、增加职数，几乎没有部门主动提出减少机构、编制和职数。如果部门主动提出撤销某处室往往会同时要求增设更多的处室，如果提出整合所属事业单位往往会同时要求升格整合后的事业单位。这与严控机构编制总量“只减不增”的要求形成了明显的矛盾。如何妥善调和好这一矛盾，既严守底线，又保障发展，也成为了摆在编办、编委面前的一道难题。
（三） 部门动议机构编制事项的常规调整机制
在X市市本级的机构编制工作实践中，机构编制事项的常规调整机制大体包括以下几个环节：部门内部酝酿机构编制需求，明确具体想法；部门与编办职能处室或负责人进行初步对接和沟通，如明显不可行则终止尝试，如有一定的可行性则根据初步对接情况进行修改完善；部门形成书面的请示材料，递交编办职能处室进行流转，由相关负责人批示交办；编办职能处室对部门提出的相关机构编制事项进行论证研判，拟订初步处理建议，提交主任办公会审议；编办召开主任办公会， 集体研究部门提出的相关机构编制事项，对于权限范围内的事项做出最终决定，对于权限范围外的事项，提交编委或市委审定；编办职能处室根据决策结果，发文明确相关机构编制事项，通知部门领取正式文件。据了解，X市市本级的这一机构编制事项调整机制与省内外各设区市相比大同小异，因此具有一定的代表性。
存在问题与不足
长期以来，X市市本级的机构编制事项调整机制能够较好地拟合部门编制需求与机构编制工作要求，在保障X市经济社会发展方面发挥了重要作用。但是面对新时代、新情况、新挑战，尤其是对照《中国共产党机构编制工作条例》，该调整机制仍然存在一些亟待改进的问题。
（一） 动议论证不够深刻，程序随意不合规定
1.一些部门没有按照《中国共产党机构编制工作条例》的要求，在动议阶段进行认真论证，习惯于将工作开展不利的原因简单归结为人少、编少、机构少，没有尝试通过管理创新、技术升级、购买市场服务等方式解决问题。
2.一些部门动议机构编制事项是从解决人员任职、晋升角度出发，存在因人设事现象，没有从部门的真实工作需要和规范机构编制管理角度出发。
3.一些部门在提出机构编制需求时没有如实反映实际情况，而是有选择性地对有关信息进行加工、编辑，夸大周边地区机构编制设置水平，为编办掌握真实、客观的基本情况制造了障碍，形成了误导。
4.一些部门在动议机构编制事项时，没有坚持党管机构编制原则。有的仅由行政首长和分管负责人小范围商定， 而没有召开党委（党组）会议，由领导班子集体讨论决定。
5.一些部门在向编办提交申请时，以部门名义而不是部门党委（党组） 名义行文；有的请示不编文号；有的甚至没有正式请示文件只是口头对接。
（二） 论证能力亟待提高，论证力量缺乏整合
1.不少机构编制事项涉及多部门、多领域，政策性强、专业性强，这些都增加了研判难度，对论证人员的专业素养和研究水平提出了更高的要求，如不能全面掌握相关政策口径，弄懂弄通相关业务知识，很容易在进行论证时被部门牵着鼻子走。
2.一般情况下，对于一个机构编制事项，编办只有一个职能处室参与论证。但是部门提出的一些机构编制事项却常常涉及编办好几个职能处室，因此对于有些事项单个处室很难独自完成全面的论证。特别是论证一些涉及面广、工作量大的改革事项，需要打破处室界墙，协同完成。
3.随着部门提出的机构编制事项日益增多，如果从受理申请到提交审定的时间压缩过短、节奏频率过快， 编办职能处室受限于有限的人力资源，必然无法对每一件机构编制事项都投入大量时间精力进行深入论证。
（三） 审议面临外部干扰，决策流于讨价还价
在审议决定环节，一般都是通过召开编办主任办公会来集体审查商议并决定部门提出的机构编制事项。因此，对于比较重要的机构编制事项，部门一般会在事前由相关负责人出面与编办相关负责人沟通对接，以寻求支持；一些部门甚至会提请相关市领导出面协调。市级编办作为市委工作机关，与其他市级党政部门在机构规格上是平级的，并且年底绩效考核中还需要接受市级部门的打分互评。因此，编办客观上需要应对来自外部的巨大压力和干扰，在坚守机构编制工作规范的同时，往往也不得不对重点部门、重点领域在机构编制资源上给予倾斜，最终就会出现与部门讨价还价的现象。
（四） 组织实施侧重审批，监管评估没有跟上在组织实施环节， 编办根据审议和决定结果，对相关机构编制事项发文明确后，有时没有及时追踪部门落实情况。比如文件下发后，部门有没有严格按照文件内容调整机构设置，有没有认真履行调整后的职责，核增的编制和职数有没有及时使用还是长期闲置，批复成立或注销的事业单位有没有按规定办理登记和注销手续。如果放松对机构编制事项调整落实情况的监督检查，则容易形成重审批、轻监管的局面，不利于维护机构编制工作的严肃性和权威性；如忽视对机构编制资源使用绩效进行客观评估，则无法为改进机构编制管理、优化编制资源配置提供重要依据。
对策和建议
《中国共产党机构编制工作条例》出台已逾一年， 围绕奋力夺取疫情防控和复产复工“ 双胜利”的新形势、新任务、新要求，机构编制部门不能在工作中仍旧满足于老办法、老习惯、老经验，而应该自觉对标对表，积极改革创新，优化工作流程，提升工作质效，把《中国共产党机构编制工作条例》贯彻落实在机构编制工作的全过程和各方面。针对X市市本级部门动议机构编制事项调整机制存在的问题和不足，可以着重从以下几个方面加以改进和完善。
（一） 做实动议论证，规范申请程序
1.部门应当认真撰写并提交动议论证报告。根据《〈中国共产党机构编制工作条例条例〉释义》，部门提出机构编制动议，必须对动议事项进行充分研究论证，并由此决定是否提出动议意见。为监督部门切实开展动议论证，编办应当要求部门在提交动议申请时，一并提交动议论证报告。该报告的内容应当包括但不限于以下内容：动议事项的必要性与合理性；是否符合党中央、省委、市委有关改革精神和机构编制有关规定；是否符合优化协同高效原则；是否属于本部门职责范围或履职所需；是否可借助市场机制和社会力量，通过购买服务方式解决；是否可通过技术升级方式解决； 是否可通过管理创新方式解决等。动议论证作为机构编制事项调整的第一个重要环节，应当花大力气、下实功夫、写真文章，为确保论证翔实、充分，论证报告原则上不应少于5000字。部门党委（党组） 要对论证报告的真实性、客观性负责，如有弄虚作假则对其动议一票否决。
2.部门应当召开党委（党组） 会议决定动议事项并提交会议纪要。部门应当按照《中国共产党机构编制工作条例》要求，在动议工作中坚持民主集中制原则，由党委（党组） 领导班子集体讨论决定动议事项，任何个人无权擅自就机构编制事项提出动议。部门应当如实记录党委（党组）会议中研究动议事项的情况， 整理相关会议纪要，并提交机构编制部门审查。
3.部门应当严格动议事项申报程序规范行文。在充分论证的基础上，部门党委（党组）决定向机构编制部门提出动议事项的，应当以党委（党组）名义向机构编制部门正式行文请示。请示文件应符合公文规范，编写相应文号。申请内容应与论证报告内容保持一致， 并且遵循“一事一请”的原则。
（二） 提升论证水平，整合论证力量
1.全面开展合理性审查。合理性审查包括基础性审查和针对性审查两部分。
所谓基础性审查，即审查和评估动议事项部门的日常机构编制管理绩效，以此形成部门动议事项合理性的基础意见。《中国共产党机构编制工作条例》明确规定：“各级编办应当采用科学方法对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据”。因此，在论证部门动议的具体事项前，有必要对其进行全面的“基础体检”，评出“基础分”。评估内容主要包括机构编制审批后的贯彻执行情况、机构编制资源使用绩效等。
所谓针对性审查，即审查部门动议的具体事项本身是否有利于坚持和加强党的全面领导；是否适应经济社会发展需要和财政保障能力；是否科学合理，是否充分考虑了除调整机构编制外的其他解决办法；可能带来哪些问题和困难，应做好哪些准备等。为进一步提高审查效率，可以针对常见机构编制调整事项，制定相对刚性的论证标准和口径，并通过一定的程序予以确认和固定，如部门提出符合条件的机构编制事项，则可以对照相关标准和口径随到随办。
2.严格开展合法性审查。对部门动议的机构编制事项进行合法合规性审查是推进机构编制法定化的必然要求。应严格审查动议事项是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定，重点包括《中国共产党机构编制工作条例》；本级编委、党委及上级编委、党委有关机构编制政策规定； 部门“ 三定”规定；动议事项涉及领域的相关法律法规和政策规定等。如果部门动议事项有较多合法合规性瑕疵，甚至明显违法违规，则应退还部门进行修改或终止该事项的调整进程。
3.健全多处室协同论证机制。全面、客观的论证离不开编办各职能处室的高效协同与相互配合。合理性审查中的基础性审查可由编办监督检查处室和绩效评估处室完成；针对性审查可由编办市直机构编制管理处室完成；合法性审查可由编办政策法规处室完成，必要时可商请市司法局及市委办公室法规处室共同审查。各职能处室分别完成相应审查工作后，编办应综合评判相关机构编制事项的审查结果，决定是否进入审议和决定环节。
4.合理限定必要的论证时间。为确保论证的充分性，应合理保障编办相关职能处室必要的论证时间，同时兼顾论证工作的时效性。单个动议事项的合理性审查如无需征求其他部门意见，则应在3至5个工作日内完成；如需征求其他部门意见则应在5至7个工作日内完成。单个动议事项的合法性审查如由编办政策法规处室独立完成，则应在3至5个工作日内提出审查意见；如需商请市司法局或市委办公室法规处室参与审查，则应在7至10个工作日内提出审查意见。
（三） 排除外部干扰，保障独立审议
审议机构编制事项的独立性对保证最终决定的科学性至关重要。为使编办在审议机构编制事项时尽可能免受、少受来自部门的干扰和压力，应当探索建立机构编制事项独立审议保障机制，禁止部门在规定程序和合理途径之外的“ 打招呼”“说人情”行为，规定责任追究办法，明确具体追责情形。此次机构改革后，各级编办的管理体制发生了重大变革，即明确由同级党委组织部归口管理。编办作为归口组织部门管理的党委工作机关，可以参照同样归口组织部门管理的老干部局， 不参与年终市级部门相互评分的绩效考核，而是直接列入绩效考核的第一等次，从而进一步免除编办秉公审议机构编制事项的后顾之忧。
（四） 开展督查评估，加强结果运用
编办发文调整部门机构编制事项后，应当适时开展“回头看”，督查部门是否按要求落实了相关机构编制事项， 落实不到位的要及时督促整改。探索建立机构编制资源使用绩效评估体系，指导部门瘦身健身、挖潜增效、优化结构，把编制资源用到最重要、最亟需、最关键的职责上，促进编制资源使用效益最大化。要加强“ 回头看”结果运用，今后论证部门动议的机构编制事项时，可以将此前其他事项的督查评估情况作为基础性审查的重要依据。如果一个部门的日常机构编制管理不规范、机构编制资源使用效益低下，应先督促部门整改到位后再受理其动议事项。