中共宝山区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕围绕教育系统事业用编“大户”，通过数据比对、问题梳理、客观分析等举措，查找出上海市宝山教育系统在事业编制使用和管理方面存在的“四不两缺”的困难和问题，找准其中的痛点、难点，并针对性地提出解决举措和建议，在教育系统编制挖潜增效方面开展了有益探索，为宝山教育事业健康有序发展提供坚强有力的体制保障。
宝山教育系统机构编制现状
宝山教育系统下属各类事业单位240余家，核定事业编制13000余名。其中，各类学校220余家，其他行政辅助类、公益类事业单位近20家。教育系统事业编制占据了宝山事业编制总量的“半壁江山”。
宝山作为人口导入集聚区，近年来，随着城市化建设的不断推进， 每年公建配套学校的开办，教育资源紧张的矛盾更加凸显。2020年新教师公开招聘到位后，实有人员和核定编制产生了“倒挂”现象。“十四五”期间，还将有大量的新建、扩建学校， 学校优质公共服务供给依然紧张，编制资源配置不充分的问题仍然较为突出，依然难以满足快速增长的需求。
存在的问题和原因分析
通过实地调研、数据比对和全面立体地解剖分析发现，教育系统在机构编制管理使用上，主要存在“四不两缺”的问题和困难。如果不能及时加以解决，将制约行政效率效能的提高，进而影响教育管理职能的有效履行、教育机构编制资源的科学合理配置和公共服务供给。
1. 工作定位不够清晰。
根据“三定”规定，教育局机关作为主管全区教育工作的区政府工作部门， 承担了政策制定、统筹规划、监督管理等行政职能。事业单位应该协助教育主管部门做好教育服务保障相关工作。但在实际工作运作中，一方面，囿于教育行政管理工作的专业性和特殊性，专业人才招录不易，部分行政编制空编周期较长，一定程度上造成了机关职能的弱化，从而短期借调事业人员到机关配合工作；另一方面，由于未严格按照“三定”规定履行职责，现有部分事业单位与机关内设机构的前后台职责划分不明，工作定位不够清晰，对应关系也不够科学合理，甚至部分事业单位“做了机关的事”，导致日常工作开展不够顺畅。
2. 资源配置不够均衡。
由于区域、学校之间教育资源均衡配置的机制有所欠缺，在不同层面间出现了教育资源配置不均的问题。主要体现在：区级层面不均衡。宝山教育系统事业单位数量多，编制数量少。通过各学段学校数量分析发现，与上海市同类地区相比，宝山九年一贯制、小学、幼儿园等学校数量多出20余家，但编制数却少3000余名。街镇层面不均衡。有些镇随着产业结构调整，功能弱化，人口逐渐减少；有些镇则城市化进程加快，伴随着商品房小区的开发建设，人口大量导入。由于街镇的动态变化，导致部分街镇在区域面积、人口数量、就学人数相当的情况下，教育资源分配不尽合理。例如，杨行镇学校班级数、学生数与月浦镇基本持平，但学校总数反而比月浦镇少了8家，体现了镇域之间教育资源配置不均衡。学校层面不均衡。有的同学段学校，在班级数、学生数基本一致的情况下，配备的教师人数却大相径庭，甚至在班级数、学生数明显少于同类型学校的情况下，教师人数却远超后者。在部分学校，相同学科的教师课时等工作量也相差较大，忙闲不均，一定程度上体现出学校间教师配备的不均衡。
3. 日常管理不够协调。
扁平化管理是形成高效率组织体系、凸显优化协同高效的现代治理理念的要求和基础。教育系统管理需要分层分级，但层级过多，也会导致职能重叠、效率降低。宝山教育系统管理模式较为复杂，涉及区教育局机关、事务服务中心、学区、教育集团、镇教委和学校，其中，局机关、事务服务中心、教育集团、镇教委对学校都有管理权，一定程度上导致多头管理、编制配备重叠、人浮于事，也间接导致教育资源不能统筹配置，管理成本高，不利于提高管理效率。另外，由于各层级部门间职责界定不清晰、分工不明，谁主管、谁负责、谁管什么环节，都没有一个统一的规定，也为各部门的左推右挡、上推下卸、“打太极”提供了可能，由“大家都能管”向“大家都不管”演变，容易造成部门间的推诿扯皮。
4. 效益发挥不够充分。
教育系统事业编制体量庞大，但由于诸多因素，编制效益发挥还不够充分。人员借调，教师熟悉教育系统工作，人员素质普遍较高，因此教育局机关也会借调部分教师，通过挂职锻炼等方式，协助开展工作。同时，为了弥补区内巡察等重点工作人手不足的情况，部分区级单位也会从教育系统阶段性借调教师帮助开展工作。政策性工作，为了贯彻落实市委、市政府援外工作政策，区教育局每年要选派60余名优秀骨干教师参与援外工作。健康因素，由于现在教师行业工作压力较大，教师患有重大疾病的概率较高，宝山有一定比例且数量不少的教师罹患各种大病无法胜任岗位。农场学校，虽然4个农场学校班级数、学生数较少，但为了保障白茅岭等飞地的教育需求，按规定同样需要配备相应的教师，甚至出现了一个班8名学生同样需要配备4名教师的情况。这些因素也加剧了编制资源使用的矛盾，使编制效益不能得到充分发挥。
5. 教育系统整体性缺编。
近年来， 随着城市化建设的不断推进和罗店、顾村等大居建设的人口大量导入，宝山每年都有6-7所公建配套基础教育学校的刚性需求。而且，随着人口导入的加速，这一趋势还会进一步加剧。根据公建配套、教育布局等初步测算，未来3 年需新（扩） 建各类学校40 余所，近两年各类学校学生数也在以每年近5000 名的速度增长，教育系统的整体性缺编问题依然十分严峻。
6. 教师队伍结构性缺编。
教育是一项复杂的系统工程。为保证教学任务正常、有序开展， 除了教师队伍数量上的需求，还需根据一定标准，合理配备不同学科的师资力量。但部分学校还存在学科教师配备不科学、不合理的情况，有的学科教师人员富余，有的学科却无人任教。究其原因，主要由三方面因素导致：一是课程改革带来的课程设置变化；二是地域原因导致招聘困难；三是缺乏有效的教师交流平台和刚性的流动机制，出现学校之间教师调不动，“好教师不肯放、差教师不肯收”的局面，形成教师队伍的结构性缺编或超编。
解决对策及建议
宝山始终坚持教育优先发展战略，将教育工作作为最大的民生工程，立足实际，从优化机构设置、完善职责分工、探索编制动态调整、推进资源合理配置、规范人员管理等方面着手，通过加强统筹，挖潜增效，切实推动教育事业发展，提升人民群众的获得感、幸福感和满意度。
1. 厘清工作边界，明晰功能定位。
研究制定教育行辅机构的“三定”规定，牢固树立“机构编制就是法制”的理念，明确教育工作党委、教育局机关和教育行辅机构的职责定位， 教育工作党委发挥党管教育的统筹协调作用，教育局机关切实履行教育行政管理职能，教育行辅机构则协助教育工作党委、教育局机关，具体承担各项事务性工作职责，发挥教育服务保障作用。严格按照“三定”规定，逐项梳理机关承担的行政职责，强化区教育局机关行政管理、行业指导和监管职责，通过将目前由机关承担的事务性工作分离出来，按照职责相近的原则，交由相应的事业单位承担，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。同时，在厘清职责的基础上，做到机关、事业单位前后台对应，确保机关、事业单位工作职责“不越位、不缺位”，各司其职、分工协作、运转高效，逐步理顺教育局机关与教育行辅机构的政事关系。
2. 加强资源统筹，促进科学配置。
针对区级层面不平衡，重点还是强化部分小学、幼儿园的整合力度。一方面外练“武功”，加强与上师大、世外教育等教育集团的协作，通过引进外部优质教育资源，进一步发挥集团化办学的优势；另一方面还是内练“筋骨”，充分利用区内七色花艺术幼儿园、陈伯吹中学等区内优质品牌学校资源，通过内外兼修，将部分生源少、学生少、规模小的学校进行整合，并在班级规模上尽量避免小班化设置，由教育集团或总校根据需要均等分配教师资源和学生资源，统一办学，提升资源配置效益。针对街镇层面不平衡，强化源头管理，做好各类学校的科学规划布局，教育局会同发展改革委、规划资源局等部门，统筹考虑地域面积、常住人口、学龄人口分布状况、未来教育发展趋势和义务教育均衡发展等因素，合理确定“十四五”期间区域内各类学校的布点，确保学校布局的科学合理。针对学校层面不均衡，严格按照各学段学校定编标准，统一以学生数为基准， 对各类学校编制进行核定和定期动态调整。同时，以人员调动审核、教师公开招聘招录审核为抓手，对超过定编标准的学校人员加强管理，逐步引导各学校的编制资源配置趋于合理。
3. 实行扁平管理，提升管理效能。
精简教育系统管理层级，打破现有区、镇学校的分头管理现状，创新管理模式，加大学校统筹力度，明确区域范围内的公办学校均为区管学校，由教育局统一管理。同时，开展不同层级间的职能梳理，明确各自定位，教育局机关作为主管全区教育的区政府工作部门，全权负责各类公办学校管理；事务服务中心作为事业单位，协助教育局机关开展各类学校管理等事务性工作；教育集团则在权限范围内，会同教育局做好集团化办学的学校管理，并就集团化办学的办学理念、育人目标、管理办法等存在管理交集的事项进行分析，明确各自职责，通过制度化文件予以固化，从而逐步形成教育局机关（事务服务中心）、教育集团、学校的三级管理模式，进一步提升学校管理行政效能。
4. 规范人员管理，强化编制效益。
根据《中国共产党机构编制工作条例》，严格落实机构编制法定化要求，完善机构编制实名制管理，实行定编、定岗、定员，确保实有人员的数量、结构与核定情况相对应，结合巡视巡察工作， 加强与纪检监察机关、巡察机构和组织人事、财政、审计等部门的协作配合，强化监督检查，逐步清退借调机关人员，确保人岗匹配。同时，建立健全科学规范的人事工作运行机制，鼓励教育局机关通过研究制定教育系统人员挂职锻炼管理办法、完善长病假请销假制度、定期对长病假人员进行评估等举措，规范人事管理，强化编制资源使用效益。针对农场学校的特殊情况，在确保远郊和农村地区小规模学校事业编制配备，确保学校能够开足开齐各类课程的前提下，灵活核定各农场学校编制，将农场学校核减的编制用于保障教育领域其他学校，切实提升现有编制资源使用效益。
5. 丰富办学形式，强化内部造血。
面对人口导入所导致的教育编制资源缺口逐渐增大问题，深入分析宝山教育事业发展的历史和现状，借助科学的预测方法和计算技术，对大量经济、社会、科技、人口及教育信息资料进行系统的综合分析，判断和推测教育事业未来发展的趋势，对教育发展规模、速度、结构等作出测算，在此基础上，根据学校新的定编标准，未来用编增长开展分析，加强新建、扩建学校的合理规划，科学布局，倡导大班化教育，强化内部挖潜造血。同时，鼓励引进优质民办教育资源，作为公办教育的有益补充，逐步解决教育编制资源不足的问题。
6. 建立健全机制，强化教师交流。
加强教师招录顶层设计，对学校的各类课程教师配备、各学科课程安排、教师课时、薪酬待遇水平等要素进行调研，针对各学校结构性缺编问题进行分析，以每年的教师公开招聘为抓手，对各学校上报的用编需求和招录岗位进行审核，从源头上对结构性缺编问题进行把控。在把好教师质量进口关的基础上，鼓励教师一专多能，向多面手发展，当教师学科编制缺员，多面手教师作用充分显现的同时，也能在一定程度上缓解因课程改革所产生的影响。优化教师管理体制，探索建立教师无校籍管理工作机制，公办学校所有在编、在岗教师实行“区管校用”，教师管理由“编制管理”向“岗位管理”转变，“学校人”向“系统人”转变，促进教师健康良性流动，实现教师资源的合理分配，从根本上破解学校之间教师调动难的问题。