李宗明
〔内容提要〕本文以2020年四川省遂宁市在县域副中心镇（安居区拦江镇）试点开展乡镇综合行政执法改革为例，重点剖析试点镇围绕构建“职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力”的乡镇综合行政体制，在探索下放执法权限、组建执法队伍、明确执法范围、构建执法联动机制等方面的实践做法，分析改革推进中存在的问题，并提出深入推进改革的思考和建议。
理清改革思路
1. 试点地区基本情况。
拦江镇位于四川盆地东部，隶属四川省遂宁市安居区。地处遂宁、资阳两市和安居、大英、乐至三县（区）交界处，是两市三县腹心地带具有较强辐射和带动能力的区域重镇和经济强镇。辖46个村、3个社区，幅员面积102.76平方公里，户籍人口6.2 万人，常住人口3.7 万人。拦江镇交通便捷、资源丰富、商贸繁荣，近年来重点打造乡村旅游， 拥有国家级水利风景区、全国重点镇、国家第二批特色小镇等8张名片，客观上农业农村、市场监管、环境整治、场镇管理、安全生产等方面任务繁重，单靠乡镇或区级执法部门难以有效遏制违法行为。
2. 原有体制存在问题。
在当前法律制度框架下，乡镇行政执法的主体是县级以上政府及相关职能部门，而这些部门受人员编制、执法装备、保障经费等因素所限，面对点多、线长、面广的农村，显得力不从心、鞭长莫及，形成了行政执法“看得见”却“管不着”的局面。交叉、多头、重复执法问题突出。在执法过程中，经常出现多个部门、多支队伍对同一执法事项和同一执法对象进行执法，形成交叉执法、多头执法、重复执法、执法扰民的乱象。执法边界模糊的执法事项，还会出现各自为政、相互推诿扯皮的现象，一定程度上降低了执法效能，影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府形象。乡镇政府存在“碎片化”的权力运行模式。乡镇作为最基层的政权组织， 担负着本辖区经济社会发展的管理职能，但在经济社会管理方面镇政府却没有相应的执法权，导致镇干部在发现违法情况时，只能劝阻，不听劝阻的只能联系区级职能部门处理，导致很多违法行为不能及时处理。这不仅不能遏制违法现象，而且降低了执法效率，增加了执法难度，同时也损害了乡镇政府的权威性。这种权责不对等的现状，不仅不利于基层政权建设，而且削弱乡镇政权的向心力和凝聚力。
3. 改革试点基本考虑。
突破现有行政执法的制度性缺陷，明确乡镇执法权责，推进乡镇综合行政执法，强化乡镇对辖区经济社会的行政管理权能， 实现“权责一致”，才能从根本上解决好综合行政执法“最后一公里”的问题。通过对执法事项进行横向整合、纵向下移，赋予乡镇行政执法主体资格。同时，赋予乡镇灵活的用人自主权，加强综合行政执法领导力量，统筹使用派驻乡镇的各类执法机构人员，进一步整合充实乡镇执法力量。遂宁市在探索推动乡镇综合行政执法改革中，立足“结合实际、分批推进、重点突破”的改革原则，在市委明确的6个县域副中心镇、20个中心镇中，明确拦江镇（县域副中心镇）、三家镇（中心镇）为改革试点镇，先行开展乡镇综合行政执法改革试点工作，为面上改革的推进摸索方法、探索路径。
探索改革路径
1. 探索“队办合一”，科学组建执法机构。
全面整合试点镇现有执法职责，以及市场监管、畜牧兽医、自然资源和规划3个领域的县级派驻机构执法力量， 组建拦江镇综合行政执法大队，与镇综合行政执法办公室实行“队办合一”，有效集成执法资源、集中执法主体，实现试点镇“一支队伍管执法”。设综合行政执法大队大队长1名、专职副大队长1名，分别由副镇长（兼任派出所所长）、综合行政执法办公室主任兼任，强化了试点镇综合行政执法工作的统筹指挥调度，进一步推进基层执法资源整合、压缩执法“半径”，切实强化执法执行、提升管理水平。
2. 采取“三种模式”，依法明确执法权限。
一是“明确”权限。将法律法规赋予乡镇一级行使的行政权力事项（含行政处罚事项），形成《乡镇法定行政权力清单》，明确其在对破坏村容镇貌和环境卫生的处罚等8个执法事项的执法权限。二是“委托”权限，出台《试点镇综合行政执法首批委托事项目录》，通过签订行政执法委托协议的形式，将农业农村、水利、文化市场、应急管理、卫生健康、城乡环境综合治理6个领域78项行政处罚、行政检查执法事项委托试点镇行使，解决了试点镇政府因执法主体缺失、县级执法力量够不着而形成的执法真空等问题。三是“延伸”权限。出台《乡镇综合行政执法首批延伸事项目录》，将市场监管、自然资源2个领域766项行政处罚权延伸至拦江镇，进一步明确相关县级职能部门的行政执法主体责任，乡镇综合行政执法大队具体负责综合行政执法的统筹协调以及日常巡查、协助调查取证等事务，具体执法工作以派驻机构为主，切实厘清试点镇和派驻机构的职责边界。
3. 用好“三类人员”，统筹整合执法力量。
根据试点镇开展综合行政执法的工作量，配备在编执法人员14名。结合管辖幅度、人口规模等实际情况，赋予拦江镇灵活的用人自主权，将县级职能部门派驻拦江镇的自然资源和规划所、市场监管所、畜牧兽医站执法人员交由乡镇统筹，分类明确综合行政执法人员人数。允许拦江镇通过购买服务强化执法辅助工作保障，切实充实一线执法力量，目前拦江镇通过政府购买服务等方式到位执法辅助人员9名（协管员5名、社区工作者4名），进一步充实了试点镇执法力量，确保基层有人执法、问题基层解决。
4. 聚焦“四个实际”，合理确定执法职责。
聚焦拦江镇场镇建设规模较大（2019年为1.5平方公里），场镇常住人口较多（2.1 万人）的实际，下放城市管理方面对违章搭建、市政管理、占道经营进行处罚等执法职责19项。聚焦拦江镇境内有中型水库两座， 小型水库一座， 水源丰富，大力发展莲藕种植及其衍生产品等特色农产业的实际， 下放农业、水利方面对破坏他人养殖、违法捕捞、违法围垦河道进行处罚等执法职责29 项。聚焦拦江镇打造县域副中心镇发展目标，现有各类经营主体1300多家，商贸活动较为繁荣的实际，下放市场监管方面对不正当竞争、不公平交易、无照经营进行处罚等执法职责756项。聚焦拦江镇打造“莲花湿地农旅小镇”的发展目标和拥有国家级水利风景区、四川省乡村旅游特色镇、四川省卫生乡镇等8张名片的实际，下放文广旅游、卫生健康方面对未取得公共场所卫生许可证擅自经营、公共场所未配备专（兼）职卫生管理人员、擅自从事娱乐场所经营活动进行处罚等执法职责25项。
5. 突出“六个重点”，推动执法工作做实。
落实执法工作经费财政预算，购置执法记录仪，设立咨询热线和举报投诉电话，全面保障执法工作运行及能力建设。创新派驻机构经费保障方式，将派驻机构人员的公用经费、工作经费安排到试点镇直接管理，探索将年终绩效考核奖金交由试点镇发放， 切实强化乡镇“ 管”的主动权。印发《区直部门派驻机构管理办法（试行）》，进一步细化各领域行政执法派驻机构双重管理制度， 赋予乡镇对派驻机构和人员日常管理、绩效考核、任免建议等权力，强化执法协同。将试点镇综合行政执法人员全部纳入“码上监督”，实行事前亮证执法、事后主动扫码，接受服务对象监督。印发《试点镇综合行政执法责任追究办法》，明确追责情形、责任划分、追责方式、追责程序等内容，防止和纠正不作为、乱作为，增强执法公信力。完善综合行政执法网格管理机制、响应机制，充分依托社会综合治理网格力量，建立执法人员、片区（村）、网格员“1+1+N”网格防控制度，明确违法线索信息反馈、快速响应、宣传引导等职责，进一步强化统一指挥、实时监督、快速处置， 构建横向到边、纵向到底、覆盖全域的网格化管理体系。充分运用大数据、“互联网+”等信息化手段，将视频监控信息资源与“雪亮”工程、综合治理等平台对接，推进信息共享、实时监控、综合监督，实现执法监管更加高效便捷。建立图传系统、外勤助手视频传输留痕系统，将电子数据证据与传统人证、物证有机结合，形成完整证据链条，实现综合行政执法智慧化。完善综合行政执法联合、联动、联勤机制，印发《建立试点镇综合行政执法协作配合工作机制》，健全联合执法、案件移送等制度，构建高效联动的综合行政执法体系。
总结改革成效
1. 政府公信力进一步提升。
通过在拦江镇开展综合行政执法改革，实现了执法力量、执法权限的有效整合和下沉。在技术层面实现了执法全覆盖、网格化管理，有效解决了以往“管得了的看不见、看得见的管不了”等突出问题，提升了执法监管末梢的反应能力，确保了违法违规问题的及时发现和处置，在维护法律尊严的同时， 政府公信力显著提升。据统计，拦江镇综合行政执法大队自成立以来，开展场镇治理、工地管理、广告治理专项行动55 次，营业性娱乐场所检查9次，餐饮单位食品安全检查15次，累计发现和纠正违法行为45起，配合属地政府开展散乱污治理集中行动12次，综合执法半径短、反映快、效率高的特点逐步体现。
2. 社会秩序进一步和谐有序。
改革后， 拦江镇在管理方式上从“ 处置问题” 向“ 发现问题” 延伸， 从“ 事后执法” 向“前端服务”转变，做到了治标与治本双管齐下。较好解决了以往乡镇最为头疼的秸秆焚烧、林木管护、农村违规建房、场镇道路交通拥堵等问题，有力推动了生态环境保护、美丽乡村建设等各项工作开展。目前，拦江镇已及时发现和制止秸秆焚烧问题28起，巡查森林防火52次，发现并整改安全问题隐患37处，违规建房问题2起，该镇经济社会各项事业呈现出健康有序发展的良好局面。
3. 群众满意度进一步提高。
通过改革，较好地解决了以往存在的多头执法、重复执法以及执法效率低下、执法扰民、执法不规范等问题，特别是与群众生产生活密切相关的环境卫生、场镇建设、农村市场秩序等公共事业问题，以及宅基地纠纷、承包地纠纷、涉法涉诉、邻里纠纷等，过去常常引发群众投诉、举报或者上访，部分问题长期得不到解决。通过综合执法改革，镇里将这些与老百姓生活息息相关的事项作为工作重点，有效地解决了一批久拖不决的“ 老大难” 问题， 受到了群众的欢迎。比如，非法用地行为得到有效遏制、农村环境卫生极大改善、集贸市场交易环境进一步净化等。
分析改革困境
1. 乡镇缺乏执法主体地位。
按照权力法定原则，乡镇一级政府能否作为行政执法主体，可以在哪些行政管理领域作为行政执法主体，以及具体行使哪些行政执法权力，都应当有具体的法律、法规和规章规定作为合法性依据。目前我国出台的法律法规都是直接规定由县级以上政府行使某项执法权，导致乡镇政府从法律层面分析缺乏执法主体地位。
2. 执法职责有待梳理完善。
纵向上分析， 目前拦江镇处于试点探索阶段，开展的执法职责只涵盖农业农村、卫生健康、水利等8个部门，执法事项大部分集中在市场监管领域，其他领域下放执法事项较少，并且首批844 项执法事项90%是采取延伸的方式开展执法。民政、教育、医疗保障等领域的执法职责还没有纳入试点镇，特别是与群众生产生活有密切联系的如殡葬执法、乡村道路监管等事项没有下放乡镇政府，构建“大综合执法”的格局还需进一步推动完善。横向上分析，目前已下放拦江镇行使执法职责的区直部门，如农业农村、水利等部门执法事项也只是部分纳入，致使层级执法职责不够明晰，许多群众不清楚，一个领域的执法事务是找原区级职能部门还是改革后的拦江镇综合行政执法机构，投诉举报找不准“衙门”。
3. 乡镇承接能力较为薄弱。
试点镇综合行政执法大队目前没有核定执法用车编制，配备执法车辆，导致执法半径小，执法及时性不能保证。目前执法证件管理系统无法办理涉及多个领域的综合执法证，试点镇执法人员只能办理单一领域执法证，执法人员存在跨领域执法的情况，会导致执法主体不合法、程序不合法的现象。据统计，拦江镇现有执法人员23名，其中具有执法资格的人员14名，其余人员是通过购买服务方式到位的协管员和抽调的社区工作者， 不具有执法资格，只能从事执法辅助工作，且由于不同身份，同工不同酬的矛盾较为突出， 一定程度上导致相关人员流动性大。改革后，拦江镇综合行政执法机构承担多个领域的行政执法，对执法人员的综合素质和专业素养要求大大增强，而拦江镇一线执法人员在专业素质方面相对薄弱，如安全生产执法就要求执法人员对生产环节、机械设备的防备等专业知识有所掌握。而这些专业知识和实践技能并非短时间能掌握，大部分无相关专业学习基础的执法人员往往一时难以胜任，客观上影响了综合执法成效。
4. 影响执法工作因素较多。
目前拦江镇实行执法的人员其编制关系和供给关系均在乡镇，由拦江镇统筹使用。因为执法人员大多长期在拦江镇工作生活，熟人朋友多，执法工作不可避免存在不好“ 逗硬” 执法的心理。试点镇没有统一的执法制式服装，开展执法工作时着装五花八门，缺乏“正规军”的权威性和震慑力。拦江镇经常调配执法人员从事其他任务，尤其是征地、维稳工作等方面，严重影响了本职执法工作。
提出对策建议
1. 明确乡镇执法主体地位。
按照《行政处罚法》第十六条“经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》精神，由省级政府统一制定赋权清单，依法赋予乡镇部分执法权限。下一步，建议可适时修订《行政处罚法》，明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权，从行政法层面真正明确乡镇的执法主体地位。
2. 合理确定乡镇执法范围。
坚持既充分考虑乡镇的承接能力，又有利于乡镇权责对等、边界清晰的原则，进一步明确哪些领域的执法职责可以下放乡镇行使，从而更加合理、有效地确定乡镇综合行政执法的范围，将放得下、接得住、管得好的执法权限委托给乡镇，由乡镇综合执法队伍行使执法权，明确实行属地管理，构建城乡互补、上下联动、区域一体的行政执法新格局。比如，对法律关系明确、处理简单，经常在群众身边发生的执法事项，统一下放乡镇综合行政执法机构开展执法，更有利于加强监管，提升群众的获得感。而前端审批程序较长，专业性又很强的执法职能，可先通过县级职能部门专业执法或联合执法来解决，暂不下放乡镇综合行政执法机构，既考虑承接的能力，又避免改革过于激进。
3. 夯实乡镇综合执法力量。
根据省级赋权清单，明确从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制的标准，推进编制资源进一步向乡镇倾斜，弥补执法力量薄弱的问题。待中央明确综合行政执法机构性质和执法编制种类、数量时，根据下放乡镇行使行政执法事项数量统筹调剂部分编制至乡镇一级。在招录乡镇一级公务员时，根据实际需求，招录具有专业能力的执法人才，从源头上提高乡镇执法队伍的业务素质。在人员不足又无法增加编制的情况下，可进一步加大政府购买服务的力度，每年由各级财政拿出一定的资金，聘用协管、社区工作者等公益性岗位人员和大学生志愿者等充实到行政执法队伍中。通过招录专业人才、强化考核、强化培训等具体措施切实提高执法人员的专业能力，全面提升乡镇综合行政执法队伍素质。加强内部考核，督促执法队员积极参加专业培训，提高自身专业素养。
4. 完善乡镇综合执法体系。
完善综合执法组织体系。进一步构建完善“专业执法+综合执法+联动执法”的乡镇综合行政执法组织体系。对专业性要求高，需相关技术检测等不宜下放乡镇行使，但在乡镇时有发生的执法事项，在目前政策法规规定下，采取延伸方式至乡镇执法的执法事项，推行跨部门跨领域综合执法。通过联席会议制度、工作联络机构、案件会商制度、定期开展联合执法行动等措施，进行多部门联动执法。完善综合执法保障体系。进一步加强经费保障， 用于业务培训， 保障执法装备、场所等条件，更好地开展基层执法工作，推动乡镇执法队伍建设向“正规军”转变。
5. 构建执法社会监督机制。
结合乡镇“权责清单”制度建设，把握改革机遇，邀请社会公众参与勘定乡镇综合行政执法改革过程中监管与执法的权责边界，拟定并权威发布乡镇政府“权责清单”和“属地责任事项清单”，促进综合行政执法透明化，提高执法公信力。充分发挥遂宁市在探索“码上监督”方面的经验做法，将乡镇综合行政执法机构及人员（含延伸至乡镇执法的相关机构及人员） 全部纳入“码上监督”应用范围，借助这一方式，让百姓“参与”到执法全过程，激活乡镇综合行政执法的社会参与，切实加强社会监督，推动乡镇综合行政执法机构和人员履职服务效能提升。
（作者单位：中共遂宁市委机构编制委员会办公室）