仇大源
〔内容提要〕江苏是工业大省、制造强省，工业企业特别是化工企业数量位居全国前列。当前，江苏省正处于工业化后期，部分工业企业存在生产设备老化等问题，安全生产监管形势依然严峻、任务依然繁重、压力依然巨大。为贯彻落实党中央、国务院关于安全生产工作的决策要求，2019 年以来，省委办公厅、省政府办公厅先后出台了化工行业、城镇燃气、建筑施工等重点领域的安全生产专项整治方案，对安全生产具体工作作了部署。
准确把握机构编制部门对于安全生产工作的职能定位
2015 年，国务院安全生产委员会印发《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》，明确“国务院安全生产监督管理部门依法对全国安全生产工作实施综合监督管理；负有安全生产监督管理职责的国务院有关部门在各自职责范围内，对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理；负有行业领域管理职责的国务院有关部门要将安全生产工作作为行业领域管理工作的重要内容，切实承担起指导安全管理的职责，指导督促生产经营单位做好安全生产工作，制定实施有利于安全生产的政策措施，推进产业结构调整升级，严格行业准入条件，提高行业安全生产水平；其他有关部门结合本部门工作职责，为安全生产工作提供支持和保障”“中央宣传部、中央编办、共青团中央、全国妇联和总参谋部应急办、武警总部依照有关规定履行相关安全生产工作职责，为安全生产工作提供支持和保障”。江苏省历来高度重视安全生产工作，始终将安全生产作为推动高质量发展的重要环节、作为事关人民群众生命健康和经济社会发展大局的重要工作，予以重点保障。为进一步做好安全生产机构编制工作， 江苏省将机构编制部门列入安委会成员单位，承担“根据安全生产形势任务，做好省有关部门的安全生产工作机构设置和编制配置工作；与省安委办共同协调省各有关部门安全生产工作职责分工；配合省有关部门健全完善全省安全生产监管体制机制，建立健全基层安全生产监管体系”等职责。江苏省委编办坚持对涉及安全生产的机构编制事项第一时间研究、第一时间反馈、第一时间办结，尽最大可能在机构编制资源上给予重点倾斜。先后从厘清安全生产监管职责分工、提升安全生产监管执法能力建设、加强基层安全生产监管执法人员力量配备等方面，做了积极工作，逐步构建起适应经济社会发展的安全生产治理体系。
安全生产治理体系和能力现代化的江苏实践
近年来，江苏省不断加强安全生产机构编制保障、推进安全生产领域改革发展，在推进安全生产治理体系和能力现代化方面主要做了以下几方面工作。
1. 健全体系，明确权责，建强全省安全生产监管机构。
一是加强各级安全生产监管机构设置和编制配置。2015年，江苏按程序跨层级调剂了一批行政编制用于市、县（市、区） 加强基层安全生产、环境保护等工作。本轮党政机构改革，将应急管理部门列为市县必设机构，在安全生产监管部门的基础上，整合相关职责，组建应急管理厅（局）。经统计，机构改革后，全省应急管理部门从事安全生产监管工作的行政编制总数增加了41.6%。其中，省级层面，从事安全生产监管业务的行政编制数增加了70.9%；市级层面，行政编制数增加了60.4%；县级层面，行政编制数增加了36.4%，各级工作力量得到明显加强。
二是强化各级安委办力量。为进一步加强安全生产工作的统筹协调，2019年8月，经省委编委会同意， 增设省安委办综合协调处、巡查督查处，相应核增行政编制和领导职数。2019 年12月，省委编办印发《关于加强设区市、县（市、区） 和省级以上开发区安全生产委员会办公室工作力量配备的通知》（苏编办发〔2019〕61 号），要求各设区市、县（市、区） 安委会设在同级应急管理部门，并参照省级做法，核增安委办行政编制和领导职数；省级以上开发区参照县（市、区） 做法，配备一定数量的专职工作人员，化工企业较多、安全生产监管任务较重的，应配备较多的专职工作人员。按照上述要求，各级安委办协调监督力量大大加强。
三是进一步明确各部门安全生产工作职责。为进一步明确部门权力，研究制定出台《江苏省省级部门及中央驻苏有关单位安全生产工作职责任务清单》，明确省安全生产综合监管部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业领域主管部门和其他有关部门的安全生产职责任务。对于管理环节众多的安全生产工作，发挥省安委会11 个专门委员会的作用，明确牵头部门，各相关部门配合，共同做好相关领域的安全生产工作。
2. 加强指导，完善配套，强化市县安监执法和服务保障力量。
在加强安全生产监管部门的同时，江苏还督促指导市县通过设置专门机构、升级机构规格和调剂增加人员编制等方式，增强安全生产监管执法力量，实现全省安全生产监管执法全覆盖、服务保障能力大提升。2019年5月，省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强安全生产工作的意见》，要求化工监管任务重的设区市、化工重点县组建专门的危化品安全监管执法队伍，调剂增加危化品安全监管执法人员编制数。
一是指导强化市县两级安全生产执法监管力量。鼓励各地单独设置并强化安全生产监察执法机构。苏州市本级及所辖区（市） 应急管理局均下设安全生产监察队伍；徐州市在云龙、鼓楼、泉山等3 个主城区新设安监执法机构；扬州市宝应、仪征、江都、邗江等4个县（市、区）安全生产领域执法队伍升格为副科级；盐城市在市安全生产监察支队增设综合科和监察三大队。
二是指导强化市县两级安全生产服务保障力量。指导督促各地结合实际，根据安全生产工作需要，科学合理设置事业机构，强化安全生产服务保障力量。南通市为强化风险防范、抢险救援、善后处置能力，调整设立市应急管理服务中心，建立健全预警预测、数据分析、应急管控机制；淮安市设立应急管理服务中心，承担安全生产信息化平台建设职责；镇江市、淮安市设立安全生产宣传教育中心，负责安全生产方针政策和法律法规知识的宣传普及工作；无锡市新设市食品安全检验检测中心，承担食品检验检测以及义务教育学校和幼儿园食堂食材检验检测等职责。
三是指导加强市县两级安全生产行业主管部门的事业机构编制力量。结合各行业安全生产工作需要，指导督促各地加强交通、住建、环保、市场监管等安全生产重点行业主管部门执法监管和公益服务工作力量。南通市将安全生产监督、执法、推广、培训考试、信息化建设、应急救援服务等职能细化落实， 交由相应的事业单位承担。苏州市通过交通运输、住房建设、城市管理、市场监管等领域的综合执法，进一步加强对安全生产工作的监管。宿迁市为交通运输、生态环境、住房建设、市场监管等重点领域事业单位相应核增编制。全省安全生产监管执法队伍和服务保障性事业单位的力量得到进一步强化。
3. 突出重点，强化基层，加强全省乡镇（街道）、开发区安全生产监管力量。
开发区是经济发展的重要载体，区内高危企业、重大危险源企业多，安全生产形势严峻。乡镇（街道） 是四级安全监管体系的最基础环节，是安全生产工作的前沿阵地，安全生产监管任务尤其繁重。近年来，坚持抓源头、治重点，指导督促各地对乡镇（街道）、开发区的安全生产监管力量给予重点保障。
一是指导督促加强开发区安监工作力量。2014年12月，省政府印发《关于切实加强全省开发区安全生产监管监察能力建设的意见》（苏政发〔2014〕137号），明确全省开发区要设置安全生产监管机构，依法或经授权履行安全生产监管和执法职责。综合设置监管部门的，要明确安全生产监管机构；也可由所在市、县（市、区） 人民政府在开发区派驻安全生产监管分局，统一负责开发区范围内监管执法工作；有条件的开发区可单独设置安全生产监管局，统一负责开发区范围内安全生产监管和执法工作。实行综合执法的开发区，可由综合执法局内设专门机构负责安全生产监管执法工作。文件出台后，迅速指导督促各市抓好贯彻落实，及时研究批复开发园区有关安全生产机构编制事项，先后办理江北新区、南通市经开区、苏州工业园区等园区单设应急局的机构编制事项，确保园区的安全生产工作有专门的机构负责。
二是指导充实乡镇（街道） 安监工作力量。2016 年12 月，省编办会同原省安监局共同印发《关于进一步加强我省乡镇（街道） 安监机构建设的意见》（苏编办发〔2016〕18 号）， 要求乡镇（街道） 设立“安全生产监督管理办公室”（或安全生产监督管理站）。经济发达的乡镇（街道） 或以工业经济为主的乡镇（街道），安监机构应当作为乡镇（街道） 行政机构单独设置。其他乡镇（街道） 可在相关机构增挂牌子或明确相关机构承担安监工作职责。乡镇（街道） 要通过统筹使用行政、事业编制和上级下沉编制资源等办法，充实安全生产监管执法力量，配足配强具有执法资质的专职安全监管执法人员，使之与安全生产工作需要相适应。文件印发后，组织在张家港市召开全省乡镇（街道） 安监机构能力建设现场会，指导督促各地加强乡镇安监机构建设，规范机构设置、充实人员力量、创新监管方式，夯实全省安全生产监管机构执法工作基础，筑牢安全生产第一防线。
三是指导创新基层安全生产监管模式。在江苏省两轮经济发达镇改革中，鼓励将安全生产相关行政执法职责赋予乡镇，省级赋权指导目录共下放经济发达镇64项安全生产行政处罚事项，由乡镇综合执法队伍统一执法，经济发达镇综合行政执法局加挂安全生产监督管理局牌子，解决了“看得见、管不着”的问题。在乡镇范围内建立包括安全生产条线网格在内的统一网格，做实网格化管理，通过“网络+网格”的治理模式，实现对重点企业的实时监控，镇域范围内网格全覆盖巡查，及时发现安全生产隐患，让安全生产属地管理有了依托和支撑。2020年1月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》，在全省推行经济发达镇“加强党的全面领导、便民服务一窗口、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心” 的“1+4”基层治理模式，要求乡镇（街道） 加强安全生产机构建设和力量配备，创新工作机制和监管模式，切实提升基层政府落实安全生产和应急管理工作的能力和水平。
当前仍存在的主要矛盾
近年来，江苏各级机构编制部门通过不断努力，全省承担安全生产监管工作的机构编制数量增加了40%以上，工作力量得到了明显加强。但是，安全生产监管能力建设是一个系统工程，机构编制是基础，但并非唯一因素。当前在安全生产管理体制方面还存在着一些薄弱环节和不足之处，需要进一步研究探索。
1. 有关部门安全生产工作职责仍需进一步厘清。
机构改革后，应急管理部门主要负责工矿商贸、危化企业、烟花爆竹经营等方面的安全监管工作，其他行业主管部门负责本行业安全监管职责，应急管理部门进行综合监管和横向协调。通过近年来政府部门权力清单的编制，各部门安全生产行政许可和行政处罚权力事项已比较清晰，但安全生产监管的职责还比较模糊，责任还不够落实，工作中推诿扯皮的情况时有发生，需要进一步明确相关部门安全监管职责。
2. 各部门分工协作、齐抓共管的工作机制仍未有效建立。
安全生产是一项综合性工作，涉及众多行业领域和多个工作环节。要抓好安全生产工作，必须在各级安委会的领导下，建立健全各项工作机制。但是，目前在省市县乡不同行政层级之间，在安全生产综合监管部门与相关行业管理部门之间，在安全生产审批—监管—执法等不同工作环节，仍不同程度存在着各管一片、信息闭塞、互不相关的情况， 还未能攥指成拳、形成工作合力，安全生产统筹协调、相互衔接、分工协作的工作机制还未有效建立。
3. 基层安全监管能力仍需进一步提升。
基层普遍反映，尽管上级下达了不少编制，但有编招不到、有人不管用、人才留不住，缺人员、缺人才、缺专家的“三不三缺”的现象还比较普遍，严重制约安全生产监管质效。目前，全省安监机构行政编制空编率达13.3%，基层一线人员被抽调的现象仍然不同程度存在。同时，安全生产特别是危化品等高危行业的监管专业性较强，一些重点行业的监管还停留在“到此一游”的低层次工作状态，机构编制资源真正转化为有效的监管能力，还有较长的路要走。响水县某化工企业负责人直言，“化工生产流程复杂，工艺数以万计， 很多问题安监管理部门的同志也查不清、搞不懂，我们还是重金聘请了巴斯夫的专家现场指导才发现排除了隐患。”
进一步落实安全生产监管责任的思考
按照为全国发展探路的要求，着眼于全省安全生产治理体系和治理能力现代化的目标，仍需做好以下几方面工作。
1. 进一步落实安全生产责任。
一是按照事权的划分，厘清部门监管职责特别是高危行业安全监管责任边界。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则， 进一步明确安委会成员单位、省级相关部门以及中央驻苏有关单位的安全生产工作职责，实现各司其职、各负其责，共同推进安全生产工作。
二是建立省、市、县、乡分级监管体制。要求市县乡三级参照省里的做法，结合不同行政层级的工作特点以及本地安全生产工作重点，进一步明确、细化各级政府监管主体责任，强化监管事权下放，执法队伍力量重心下移，理顺安全监管权责关系，建立巡查监管制度，真正落实安全生产监管的“最后一公里”“最后100 米”的问题。同时理顺部门监管责任和企业主体责任的关系，做到监管不缺位，管理不越位。
三是健全齐抓共管工作机制。在各级党委、政府的领导下，充分发挥各级安委会议事协调作用，针对问题导向，进一步完善各项工作机制，加强各部门协作配合，联合发改、应急、工信、交通、住建、生态环境等部门，建立危化品监管等专项联席会议制度，加强全链条全过程的综合监管。
2. 落实企业安全生产主体责任。
当前一些企业主要负责人重经济效益、轻安全生产的思想还没有得到根本改变，企业安全管理机构不健全，安全投入不足，安全培训不足，安全标准化运行不彻底，全员、全过程、全方位抓安全生产管理的制度机制还未形成，导致安全生产监管风险点较多。要提高危化品等高危行业的准入门槛，对市场准入资格条件提出“法人”把关的要求。通过司法约谈、行政检查、宣传引导、社会监督、法人责任关联等多种措施，把安全生产与企业的生存发展、法人的根本利益牢牢地捆绑在一起。明确企业法人为安全生产第一责任人，只要企业开工，其董事长或总经理等相关负责人必须在位在岗。引导和督促企业严格履行法定责任和义务，建立健全企业内部安全生产管理机构，把安全生产责任分解到生产经营的每个环节，切实做到安全生产责任到位、投入到位、培训到位、基础管理到位和应急救援到位。对企业专业技术人员进行专业知识更新，建立企业安全技术管理体系；推动企业通过定向培养、校企联合办学和现代学徒制等方式，加快化工等高危行业产业工人培养，确保涉及“两重点一重大”生产装置、储存设施的操作人员达到岗位技能要求。
3. 提高监管队伍整体素质和能力水平。
加强对工业经济为主的市、县、乡镇（街道） 和开发区安全生产监管编制及实有人员配备情况的监督检查，督促各地严格按照中央和省委文件要求，将安全生产监管人员配备标准落地落实，确保有足够的人员从事安全生产监管工作，危险化学品等安全监管人员中，具有专业背景的人员要达到一定的比例。配套出台保障政策，增强监管人员职业荣誉感，保障监管队伍的稳定；加强对安全监管人员的业务培训，增强监管人员履职能力和水平。推进政府购买服务，依法依规委托第三方专业机构参与检查，充实部分行业安全监管力量。
4.建立健全安全生产重奖举报等工作制度。
落实中央《安全生产领域举报奖励办法》，建立安全生产重奖举报制度特别是内部人举报制度，鼓励广大人民群众参与到安全生产工作中，实现对各类安全生产问题、尤其是重大安全生产问题和违法行为的全面监督。在不增加财政负担的前提下，将行政处罚罚没款的一定比例用于重奖各类举报人员，可建立最高奖励金额不低于50万元的重奖举报制度，让危害安全生产的行为陷于“人民战争的汪洋大海”，真正形成全社会共同监督的局面。将企业安全生产诚信建设作为社会信用体系建设的重要内容，建立健全企业安全生产信用记录并纳入国家和地方统一的信用信息共享交换平台。全面建立企业安全生产信用档案，实行安全生产“黑名单”制度并通过企业信用信息公示系统向社会公示，使安全生产违法主体和相关责任人“一处违法、处处受限”。
5. 提高安全监管科技水平。
推动化工企业加大安全投入，新建化工装置必须装备自动化控制系统， 涉及“ 两重点一重大”的化工装置必须装备安全仪表系统，危险化学品重大危险源必须建立健全安全监测监控体系。加速现有企业自动化控制和安全仪表系统改造升级，深入推进“机械化换人、自动化减人、智能化无人”，减少危险岗位作业人员，鼓励有条件的企业建设智能工厂。推动危险化学品企业建设安全生产信息化管理平台，提高企业自身安全生产管理能力。各级监管部门要加快安全生产监管信息化工程和大数据平台安全生产预警与防控工程建设，推进跨行业、跨地区数据资源共享与应用，推广使用智能化安全监管执法装备，形成安全监管监察执法、企业在线监测和预警防控等互联互通、资源共享的信息化“一张网”体系。推进物联网、移动互联网、大数据、云计算等信息技术在矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼等高危行业领域的创新应用。
（作者单位：中共江苏省委机构编制委员会办公室）