郭福宏 顾正 倪悦
〔内容提要〕本文对江苏省扬州市11家省级以上开发园区行政管理体制现状进行梳理分析，概括出管理模式上以政府主导为主，机构设置上精简、高效、统一，政府职能转变扎实推进等3方面特点，同时指出开发园区还存在外部管理层次多，传统科层制管理与新型大部制架构之间存在矛盾；职责履行全能化，招商引资、项目建设与社会管理、公共服务难以平衡；编制管理复杂化，机构编制刚性约束与灵活用人权难以统筹等问题，并针对问题提出了坚持一园区一方案，分类分步推进；强化开发园区主体地位，优化外部环境；规范创新机构编制管理，深化“放管服”改革等3方面对策建议。
扬州市省级以上开发园区行政管理体制现状
扬州市共有11家省级以上开发园区，其中扬州经济技术开发区、扬州高新技术产业开发区为国家级，其余9家均为省级。在行政管理体制方面主要呈现三方面特征：
1. 管理模式上以政府主导为主。
省内开发园区的类型、层次不尽相同，从管理模式上看，主要可以分为政府主导型、“公司制”和混合型三种管理模式，其中政府主导型占大多数。扬州市省级以上开发园区以政府主导为主，即由市、县政府在开发园区设立专门的派出机构——开发园区管理委员会来全面管理开发园区的建设和发展。在党政关系上，实行“两块牌子，一套班子”，对重大问题由党工委、管委会集体研究解决，党政之间既分工又合作。部分开发园区设立总公司和专业公司，其公司负责人一般由管理委员会班子成员兼任，公司作为具有独立法人资格的经济实体，主要负责招商引资和项目实施，实现政府行政权与企业经营权的相对分离。
2. 机构设置上精简、高效、统一。
扬州市省级以上开发园区认真执行《江苏省省级以上开发区机构编制暂行办法》（苏办发〔2016〕52号） 规定，坚持精简、高效、统一，科学合理设置机构，内设机构数最多的为14个，最少的为4 个，平均为9 个左右，基本构建“强政府、大社会， 小机构、大服务” 的行政管理体制。以扬州经济技术开发区为例，作为副厅级建制单位，内设办公室、组织人事部、建设局、经济发展局、投资服务局等13个内设机构，除去综合性内设机构，平均1个职能机构对应3个市级政府部门，平均2个人对口1个市级政府部门。
3. 政府职能转变扎实推进。
开发园区以“放管服”改革为契机，在政府职能转变方面进行了有益探索和尝试，扬州经济技术开发区和江都经济开发区作为省第2批相对集中行政许可权改革试点，扬州经济技术开发区行政审批局承接28个市级部门159项行政许可事项；江都经济开发区行政审批局承接15个区级部门69项行政许可事项和60项便民服务类事项，建设项目审批环节减少40%以上，行政效率提升50%以上，基本实现“一枚印章管审批”“园内事园内办”。
扬州市省级以上开发园区行政管理体制存在问题
开发园区是在旧有行政管理体制基础上建立起来的，运行20多年来，原有的政策优势弱化甚至消失， 行政管理体制方面存在的问题逐步积淀，有些已较为突出，主要存在以下问题：
1. 外部管理层次多，传统科层制管理与新型大部制架构之间存在矛盾。
从法律定位来看，开发园区是一级政府派出机构，是特殊经济发展区域，并不是行政区域，也不是通常意义上的行政机关，这种先天性不足，在开发园区所属封闭区域内处理经济、行政和社会管理事务时可以发挥其精干、高效、统一的体制优势，但在纵向、横向协调沟通时，传统的科层制和开发园区的大部制之间存在矛盾，从纵向看，开发园区在管理层级上一般有三个行政管理系统，即省级、市级和所在乡镇（街道），以行政许可权的设立审批为例，由于开发园区不是法定的行政主体，其行政许可权的获得往往要经过省、市逐级批复，由此导致开发园区自身管理权限不足，经过层层筛选，上报批复时间长不说，即使获得批复，有时也往往因实际职能的调整和工作重心的转移，导致所应有的权力难以到位，影响管理效率。从横向上看，虽然《江苏省开发区条例》（江苏人大常委会公告第68号） 等法规和政策性文件规定县级以上政府职能部门一般不在开发区设立工作机构，但实践中，上级政府职能部门要求开发园区对口设置机构或加挂牌子的现象仍然存在，开发园区内“条条管理”的部门越来越多，加之因人员、业务、端口授权等方面的不足与劣势，一些专业性强、程序复杂的业务办理，开发园区很大程度上要依靠条线部门的指导支持，由此增加了开发园区行政管理“条块”部门之间的协调成本。
2. 职责履行全能化，招商引资、项目建设与社会管理、公共服务难以平衡。
开发园区设立之初，其职能主要以开发建设为主，历史包袱较少，思想相对解放，各种政策优惠措施多，人员精干，机制灵活，能较好管理完成各项改革任务。随着党政分设及经济社会形势发展的需要，开发园区管辖面积不断扩大，人口不断增加，加之近年来平安建设、安全环保、文教卫生等社会事务日益增多，管理服务职能延伸，管理链条加长，导致开发园区难以聚焦招商引资、项目建设等核心职能。有些开发园区人员坦言，现在社会管理服务哪样做不好，都会影响社会稳定和绩效排名，进而对招商引资和项目建设产生负面影响，开发园区开发建设职能弱化的同时，公共服务职能反而强化，与开发园区的设立初衷相违背。
3. 编制管理复杂化，机构编制刚性约束与灵活用人权难以统筹。
经过20多年的发展，尽管机构编制部门严格按照《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》（苏办发〔2016〕52号） 等政策文件严格规范开发园区的机构设置和编制配备，但由于我国历次政府机构改革和事业单位改革都不涉及开发园区，仅提出一些原则性要求，并未作出具体部署，而且开发园区一直享有较大的用人自主权，在开发园区内部形成了行政、事业以及聘用等多种编制性质的人员且相互之间待遇差距较大。加之，机构数量、级别，编制多少、性质等都与行政资源、项目经费等呈近似正比例关系，各开发园区都想通过多设机构、多加编制、多配职数等来吸引人才、激励干部，客观上也使得开发园区机构编制日趋膨胀，在个别开发园区甚至出现了编内人员与编外人员1∶1.5的现象。
扬州市省级以上开发园区行政管理体制改革对策建议
突出开发园区作为深化行政管理体制改革的重要窗口功能，瞄准科学界定政府与市场、社会的权责边界，实现使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的改革目标，以体制优势为开发园区改革创新积蓄动能、赢得先机。
1. 坚持一园区一方案，分类分步推进。
纵观开发园区从起步探索、稳步提高到迅猛扩展的发展历程，开发园区的发展质态、职责任务、体量规模等也相应变化，国内一些先行先试的开发园区已经由当初的特殊经济区域转型升级为一级行政管理区域或产城融合区域。从全省情况来看，扬州市开发园区总体数量偏少、起步较晚， 各省级以上开发园区的区位特点、经济基础、资源禀赋、产业基础、环境容量等各有差异，在推进改革时，重点从党工委、管委会与建设运营公司职责界定、开发园区与所在乡镇（街道） 关系理顺、内设职能机构重组优化及流程再造等方面，结合各自实际分别明确行政管理体制改革举措，做到符合当下、兼顾长远，既强化开发园区党工委、管委会把方向、谋大局、定政策、促改革的领导作用，又充分发挥市场化手段的激励配置功能，实现各就其位、与时俱进。对于条件成熟的开发园区，可按照“准政府”的模式，建立独立的行政管理和社会服务体系，为建设产城融合示范区探路领航。
2.强化开发园区主体地位，优化外部环境。
发挥地方立法权的作用，依据《江苏省开发区条例》，研究制定《扬州市开发园区条例》地方性法规，对开发园区发展规划、管理体制、运行机制等事宜进行明确，从法律层面破除开发园区事权划分不清、赋权程序繁琐等问题。强化市级层面领导和协调，确保开发建设工作在市级统一规划和领导下组织实施；市、县政府部门一般不得在开发园区设置工作机构，确因工作需要设立的，应当严格按照程序报批；市直部门在一些工作安排、会议召开、检查评估等方面对开发园区应承担的职责作出界定，借鉴推广开发园区“会议代表”制度，一般性的专题业务会议不得要求开发园区对等负责人参加，可安排具体业务同志作为开发园区代表参会，减少事务性会议对开发园区中层以上干部精力的影响；除征地拆迁等与项目建设密切相关的社会管理职能、各开发园区自建载体的安全生产监管职能外，以教育、卫生为突破口，成熟一批，剥离一批，逐步将生态环境、社会稳定、科教文卫等社会管理职能转交开发园区所在乡镇（街道）承担，并同步明确相应的财税补贴比例。开发园区内设职能机构的设立坚持优化、协同、高效原则，尽可能综合化，相近职能合并，加大经济发展、招商引资、项目建设内设职能机构设置比例，实现宽职能、少机构、扁平化。
3. 规范创新机构编制管理，深化“放管服”改革。
对开发园区实行员额制管理不是弱化机构编制管理，要强化机构编制的刚性约束，在法定机构框架内开展员额制管理改革，同时，适应开发园区发展需要，按机构编制管理规定提出机构设置的建议，按程序审批，对个别开发园区私设机构、擅自提高机构规格、超职数配备干部等结合改革同步进行整改。对组织人事、综合保障、行政审批、执法等行政事业性岗位，其更多承担的是行政管理职能，继续实行体制内编制管理，更好地体现公平；对经济发展、招商一线的岗位可全部实行员额制管理，推行公司化运作、企业化管理模式，更好地体现效率。对扬州经济技术开发区、江都经济开发区2家已开展相对集中许可权改革试点的开发园区，根据赋予其行政审批权的实际运行情况，按照权限程序动态调整全链审批赋权清单，以更加符合其实际需求。扬州高新技术产业开发区等9家省级以上开发园区，以《省政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》（苏政发〔2017〕86号） 为参考依据，由各开发园区结合自身产业特点和实际承接能力，梳理各自赋权清单目录，由开发园区独立行使行政审批权，具备条件的可组建行政审批局，实行“一枚印章管审批”。坚持“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”，开发园区和市直业务主管部门建立健全信息推送、业务对接、政策培训等机制，实现接得住、用得好。聚焦项目建设审批过程中的堵点、难点，市直相关部门将用地审批、建设工程规划许可、施工设计图纸审查、工程质量和安全监督备案等行政许可事项，其行政许可权真正赋予驻各开发园区的分支机构，减少开发园区协调成本。
（作者单位：中共扬州市委机构编制委员会办公室）