刘岩
〔内容提要〕为深入贯彻落实习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话精神，持续巩固深化市县机构改革成果，扎实做好机构改革“后半篇文章”，开封市委编办在前期对全市党政机构改革督查评估的基础上，对机构改革落实整改情况作了进一步检查和梳理，取得了良好成效。开封市各级党政机构运行良好，不仅确保了机构整合、职责调整、人员转隶等“物理融合”，也实现了业务融合、工作顺畅、管理有力等“化学反应”，为推动全面深化改革向纵深发展提供了有力的体制机制保障。
领导重视，妥善部署，推动机构改革决策科学正确
开封市委、市政府和市委编委主要领导高度重视机构编制工作，全面加强党对机构改革的领导，对巩固深化机构改革成果和推动机构编制工作法定化进行了统筹部署和具体指导。
一是强化党对机构改革工作的领导。健全市委编委牵头抓总、统筹部署，市委编办牵头负责、组织推进，改革单位提出建议、具体落实的机构改革责任体系，确保党中央、省委和市委的改革决策部署落到实处。建立机构编制工作决策体系，在《中国共产党机构编制工作条例》的基础上，印发《中共开封市委机构编制委员会工作规则》《中共开封市委机构编制委员会办公室工作细则》，对机构编制工作的内容、权限、方法、程序等作进一步规定，充分发挥市委编委的领导和集体决策作用。多次召开市委编委会会议，研究部署机构改革评估检查、综合行政执法改革、事业单位分类改革等重点改革任务以及部分机构、职能和人员编制调整事项。明确机构改革落实情况责任机制，充分发挥市委市政府督查机构作用和市委编办监督检查职能，利用好巡察和审计两个专项平台，切实压实部门党委（党组） 主要负责同志抓落实的责任，确保机构改革成果能够严格执行、落地生根。
二是加强对改革落实情况的评估检查。开封市委、市政府和市委编委主要领导对机构改革评估检查工作进行专题研究部署，市委市政府督查机构也将其列为重点督办工作。开封市委编办认真贯彻落实相关部署要求，先后三次牵头组织、人社、财政、督查等部门对机构改革落实情况进行评估检查。印发《关于开展开封市党政机构改革落实情况“回头看”检查的通知》，重点对全市党政机构改革“物理融合”情况进行检查。印发《关于开展开封市党政机构改革督查评估的通知》，重点对全市党政机构改革“化学反应”情况和个别部门整改落实情况进行督查评估。印发《关于持续巩固深化县乡机构改革成果强化机构编制管理刚性约束的通知》，对县区机构改革落实情况进行调研督导。
三是推进机构编制法定化。开封市认真执行《中国共产党机构编制工作条例》，将加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化作为落实“机构编制资源是重要政治资源、执政资源”重要指示和做好机构改革“ 后半篇文章”的重要抓手。一方面，继续贯彻“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的思路，保持“瘦身”和“健身”相结合的整体态势，继续从严从紧掌握机构编制数量，杜绝“三定”规定明确的事项“翻烧饼”、精干设置的机构编制“回弹”。另一方面，继续要求各级各部门讲政治、讲大局、讲原则，部门履行职责要以“三定”规定为依据，设置机构、配备人员要严格按“三定”规定核定数执行，上级部门也不允许以任何形式干预地方机构编制事项。同时，不断探索推进编制精细化动态管理，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，用创新的办法走出一条符合开封实际的路子来。
找准目标，紧贴实际，推动机构改革路径有的放矢
开封市按照机构改革精神和地方实际，不断丰富完善机构改革的思路理念和内涵精髓，以机构改革目标和标准的落实完成情况，检验机构改革是否实现预期目的，不断完善机构设置、职能配置、履职能力，使之与机构改革总的目标任务相适应。
一是找准机构改革需要解决的问题。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，其目的就是要着力解决经济社会运行过程中存在的难点问题，清除体制机制中的积弊，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能运转体系。因此，开封市将能否做好“后半篇文章”的标准，确定为体制机制中存在的问题是否得到有效解决，并依此确定目标任务和具体方法。这些问题主要有：党政机构在个别领域出现设置重叠、职责交叉、权责脱节，导致存在多头管理、都不管理和推诿扯皮的问题；管理层级臃肿，管理环节繁复，有些机构相互配合不顺畅、相互制约成死结，导致行政运行效率不高，扁平化管理体系滞后的问题；有些在机构设置和职责划分方面不够科学严谨，职责缺失和运转失位问题凸显，“放管服”、职能转变还不到位，导致该管的没有管好、不该管的乱管的问题；个别条线职能上下一般粗，权责划分不尽合理，有的还存在条条干预，导致有职能的没活干、有活干的权责不一致等问题。
二是明确做好“后半篇文章”的目标任务。开封市巩固深化机构改革成果，主要完成四个任务：查找涉改部门在管理体制、职能配置、机构设置、人员配备及组合方式、运行机制等方面存在的问题，总结改革经验，巩固改革成果；查找全市机构职能体系建设和机构编制政策法规在运行和执行过程中需要优化的事项，研究提出解决有关部门存在问题的意见和建议，推动体制机制不断完善和创新，为下一步深化改革奠定基础；推动新组建部门、职能变化较大部门以及市委议事协调机构的科学顺畅运行，对整合不到位、职能未完全承接、作用发挥不明显的部门进行督导整改；推动机构改革后续重点领域改革，包括事业单位分类改革、五大领域综合行政执法改革等。
三是重点催生机构改革“化学反应”。新组建和重新整合的部门运转是否流畅，是评价机构改革成效的重要指标。在确保“物理融合”规范到位的基础上，开封市将做好机构改革“后半篇文章”的重点放在检验“化学反应”上，尤其是各部门职能衔接到位、效率提高等情况上来。主要检验四个方面的“化学反应”：党委议事协调机构及其办事机构运转情况，确保其承担好党对重大工作的领导职能，与相关职能部门衔接到位；新组建和新整合部门运转情况，尤其是市场监管、自然资源、应急管理、医疗保障、退役军人事务、生态环境和农业农村等部门，确保其在实现机构融合和人员融合的基础上，实现职能融合、效率提升；归口领导、归口管理的工作机制情况，确保管理体制和统筹管理职能顺畅完善；权责清单运行情况，确保权责清单与部门“三定”规定有机衔接， 公共卫生、市场监管、应急保障、生态环境保护等重点领域职能体系和责任链条完善有序。
创新方法，动态评估，推动机构改革落实坚强有力
开封市各级机构编制部门不断研究探索更加适应改革需求的体制机制和方法手段，及时总结好的经验做法，逐步形成科学合理、目标明确、高效顺畅、动态实施的机构改革落实情况长效评估机制，以量化打分形式的评估检查确保机构改革成果落实在平时、落实在经常。
一是细化指标参数确保评估系统全面。按照单项结论和总体结论两个方面，设定七个评估指标，具体评分权重根据各地各部门实际情况和评估重点合理确定。设置职能配置指标，包括合法合规、完整清晰、权责统一、便民服务、适应经济社会发展、权责清单落实和动态调整情况等分项；设置内设机构指标，包括内设机构设置及职能配置的科学合理、边界清晰、上下一致等分项；设置人员编制指标，包括编制与职责对应、职数与分工匹配、人员配备、结构层次、岗位设置等分项；设置工作机制运行指标，主要包括业务流程、人员分工、配合协调、环境氛围等分项；设置协作机制运行指标，包括配合机制、牵头工作推进、配合工作落实、部门评价等分项；设置履职尽责指标，包括新增职责、减少职责、上收或下放的职责、强化的职责、配合的责任、责任完成情况、创新发展情况、服务对象满意情况、热点难点问题解决情况、错误失误等分项；设置机构编制日常管理指标，包括机构编制集中统一管理、领导职数配备、机构编制违规违纪、条条干预、机构编制督查整改、审计和巡视巡察整改等分项。
二是创新方法手段确保评估科学精准。在机构改革督查评估过程中，针对不同情况创新使用各具特色的方法手段。对机构设置和编制核定等事项，使用审阅查找法、核对比较法和计算分析法这三种评估方法，通过审阅机构编制事项办理依据和程序、核对实际情况与机构编制文件核定情况是否一致，得出评估参数，应用环比同比分析、基数权重分析、趋势模拟分析和构建模型分析等数学方法，得出具体执行情况并量化；对行政效能、工作实绩等情况，采用跟班作业、追踪流程、平台获取、对象反馈等方法，得出部门、内设机构或岗位的运转情况，采用KPI（关键绩效指标）、PBC（个人绩效承诺）、OKR（目标与关键成果） 等绩效评估方法，得出最终结论并量化；对职能运转、权责一致等情况，重点评估放在行政权力事项承接和运转方面，依托深改部门、督查部门、政务服务后台、服务对象调查等渠道，获取相关数据，并区分依申请的行政权力事项和依职权的行政权力事项，按照不同的参数和权重量化结论。
三是深化结果运用确保评估强力有效。机构改革评估工作完成后，评估情况以专题报告形式向市委和市委编委汇报，并进行排名和通报。机构编制部门将最终评估结果作为深化行政管理体制改革、完善党政机构改革事项的重要参考，作为调整被评估部门机构编制事项和加强日常机构编制管理的重要依据，对评估中发现的问题和待改进事项，及时研究应对，有针对性地提出处理意见并予以解决。其他部门积极运用最终评估结果，如目标考核管理机构将其作为岗位目标管理考核的重要依据，公务员管理部门将其作为综合评价人员绩效的重要参考，巡视巡察和审计部门将其作为衡量部门综合建设情况和领导干部履职尽责情况的重要参数，被评估部门也将其与评先评优、奖惩选拔等挂钩。对被评估部门应该整改的问题，机构编制部门会同相关部门，及时采取有效措施，如约谈、通报、暂停机构编制事项等手段，督促被评估部门有效整改，确保评估成果落到实处。
保持稳定，注重整改，推动机构改革成果巩固深化
为持续巩固深化机构改革成果，开封市在保认真做好机构改革督查评估持续巩固深化市县机构改革成果持机构稳定、整改存在问题、破解疑难杂症等方面，采取种种有效措施，不断提高机构编制管理和服务保障水平。
一是维护“三定”规定的权威性和严肃性。开封市注重保持“三定”规定在一定时期内的相对稳定性，推动各部门严格正确履行“三定”规定核定的职能、机构、职数、编制，确保依法依规、权责一致、工作顺畅、上下贯通。对部门提出的机构编制调整诉求，从严从紧把握，对因职能调整及工作需要等确需调整的事项，经认真研究和科学论证后严格按程序和权限审批或报批。根据机构改革相关要求，对改革后续事项，如综合行政执法改革、生态环境垂管、经营类事业单位改革等工作进行深入细致的调研，按照上级精神并结合本地实际，顺利完成机构编制相关改革和调整。严格按照“三定”规定确定的职能调整情况对权责清单进行动态调整，着重关注机构改革中合并、新设和职能划转相对较多的部门，如自然资源、应急管理、退役军人事务、医疗保障、生态环境等，确保中央、省要求取消的全部取消，要求承接的全部落实，杜绝“多头管理”“监管空白”等现象。
二是注重整改解决存在的问题。按照“共性问题统一整改、个性问题逐一整改”的原则，对机构改革存在问题进行有效整改解决。共性问题方面，对原办公场地分散的部门，如市场监管、农业农村、自然资源和规划等，协调机关事务服务机构统一重新规划办公用房， 推行集中办公制，将分散的部门整合到集中办公区办公，保障各部门职责、机构、人员真正融合；对部分单位工资册中出现“卫生和计划生育委员会”“工商局”“质监局”“食药监局”等改革前机构名称的情况，与财政部门一道做好数据衔接工作，统一规范财政数据库中改革后机构的名称、规格、性质等；对乡镇街道机构挂牌不规范现象有所反弹的情况，除了进一步统一清理规范临时机构挂牌数量，确保临时任务完成及时摘牌外，还明确规范设置机构牌子要比临时挂牌显著醒目。个性问题方面，对部分部门中层干部的任职文件未能规范表述职务名称，内设机构挂牌的简称不清晰、不规范等现象，开展全方位的、经常性的实地查看，针对发现问题盯紧全过程，建立整改工作台账，部门整改到位，并提示各部门在日常工作中规范使用名称；对新闻报道、信息宣传、展览展出、工作汇报、文件台账中因习惯仍沿用的旧有机构名称、部门职责等现象，也积极与相关部门协调规范，确保“三定”规定的核定内容从里到外、从点到面全覆盖。
三是创新方法解决破解疑难杂症。对机构改革后职能划转、人员转隶、权责清单调整等方面存在的难题， 注重创新方法手段， 妥善顺利解决。对个别政府议事协调机构和防汛抗旱、森林防火等各类指挥部划转过程中，新的承接部门履行职能能力不足的现象，不仅做到确保原承担部门负责业务的人员划转到位，协调相关部门做好业务培训，确保职能有效承接，也在编制保障和人员招录配备等方面予以适当倾斜，确保职能科室能够尽快充实人员和“专业工作由专业人员承担”。对市场监管、农业、文化市场、生态环境保护、交通运输等领域综合行政执法改革中存在的机构复杂、职能分散、人员编制性质不一等问题、本着“便于不同性质编制、身份人员管理”、“为下一步按政策理顺规范机构和人员管理留有余地”、“同步调整规范涉改领域行政机构、事业单位相关机构编制事项”等原则，按照建立“扁平简约、快捷高效”的综合行政执法框架体系的要求，顺利完成相关执法队伍的整合设立。对产业集聚区没有严格意义上行政职权的“ 无权”现状，采取“双向选择”模式推进，一方面由机构编制部门牵头，统一从发展改革、科技工信、自然资源、住房城乡建设、商务、市场监管、应急管理、城市管理（综合行政执法）等部门筛选县级经济管理权限和行政执法权限，从民政、农业农村、交通运输、文化广电旅游等部门选取与推动项目落地相关的社会管理权限，另一方面由不同产业集聚区根据各自特点和实际需求，对梳理出的下放职权事项清单作出调整修正，与职能部门对接，完成放权赋权相关工作。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）