吴陈钢
〔内容提要〕本文通过总结回顾江苏省东部某市近年来在综合行政执法改革过程中历经的几个阶段，介绍改革的主要做法，并结合改革实际分析当前所面临的主要问题，提出相关建议。过去，基层行政执法一直存在着不少问题，如队伍种类多、力量散、多层多头重复执法问题突出等，群众反映强烈。对此，从2015年开始，江苏东部某市抓住国家级综合行政执法体制改革试点、党政机构改革等契机，全方位聚焦多头执法、多层执法、执法扰民等顽疾，把握重点、精准施策，着力推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革，分层分类落实“多帽合一”，着力构建权责统一、权威高效的综合行政执法体制。
江苏东部某市综合行政执法体制改革的几个阶段
第一阶段是2012-2013年，推进城市管理领域综合执法。这是在2001年推进相对集中城市管理处罚权的基础上，在执法职能不变的情况下，江苏东部某市推动执法队伍重心下移，市本级不再保留执法队伍和职能，全部下移到区里，区里再把队伍下沉到街道。以前，城市管理的行政执法权统称为“7+X”，拿道路管理来说，主干道市级负责，支干道区级负责，容易造成市、区之间扯皮。因此，2013年，市级城市管理执法权限全部下放，并按照“编随事走、人随编走”的原则和“凡年龄不足 45 岁的科员，一律下沉到区”的规定，下沉了近50名人员。市城管局主要负责组织协调、检查考核工作。
第二阶段是2014年，借助新一轮政府机构改革，推进市场监管体制改革。江苏东部某市全面整合县 （市） 区工商、质监、食药监等部门，组建县 （市） 区市场监督管理局，形成一体化监管执法格局，实现“一个部门管市场”。改革后，江苏东部某市各县（市）区原工商、质监、食药监三个部门近30个内设机构精简为10-13个内设机构，局机关人员由 100 人左右减少至 55 人左右。全市共设置市场监管派出机构99个，平均每个分局15-20人，各县（市）区市场监管局80%以上力量下沉至基层。同时，整合县级质监、食药监、农业、粮食等各类技术资源，组建县（市） 综合性检验检测中心，承担区域内市场监管相关检验检测职责。2014年，江苏东部某市还市县联动开展了环保领域综合执法改革，将环保部门内部多支队伍、多个处室的执法权限全部划转到一支队伍，并推动队伍和人员下沉，在全市按区域组建了34个环保分局，在乡镇设置了环保办公室，村级配备了协管员。市县环保机构与乡镇环保办公室、村级协管员共同构成了网格化的环保管理格局。
第三阶段是 2015年 3月，江苏东部某市抓住被确定为国家级综合行政执法体制改革试点地区这一契机，研究出台了全面深化综合行政执法体制改革的文件，构建了“以整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容，全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革”的总体框架，对全市各个领域的执法改革提出了路线图、时间表。
第四阶段是2020年11月，江苏东部某市紧抓国家级综合行政执法体制改革试点、“三整合”改革等契机，在全市实现“一个部门一支队伍管执法、一个领域一支队伍管执法、一个区域一支队伍管执法”的基础上，依托市县乡三级指挥中心的建立，以权责清单为依据，以数据资源为支撑，以执法队伍为抓手，以网格监管为基础，以配套机制为保障，建立健全综合行政执法职能体系、情报体系、指挥体系、队伍体系、制度体系，将大数据运用于综合执法领域，致力实现行政执法上下联动、左右贯通、精简高效的目标要求，探索建立“大数据+指挥中心+综合执法队伍”新模式。
江苏东部某市综合行政执法体制改革的主要做法
（一）整合归并机构与职能
坚持立足实际，根据不同层级、不同领域的不同情况，分层分类实施改革，切实解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题，主要概括为“四个一”：
1.市级层面 “一个部门一支队伍（一个处室 ）管执法”。在市级层面，突出精简统一，在不增加机构、不增加编制和领导职数的前提下，整合优化市级部门内部执法职能，实现“一个部门一支队伍（一个处室）管执法”。目前，市本级承担执法职能的26家主管部门中，除安监、审计由于法律法规有规定和不宜实施综合执法之外，其余24家市级部门的改革工作已全部到位。具体分四种情况：
第一种情况：原部门执法职能是由多个处室行使的，就集中归并到一个处室行使。
第二种情况：原部门执法职能是由多支队伍 行使的，就集中到一支队伍行使。
第三种情况：原部门执法职能既有多个处室又有多支队伍行使的，也集中到一支队伍行使。
第四种情况：原部门本就只由一个处室或一支队伍承担，则直接将相关机构更名或增挂牌子。
2.县级层面“一个领域一支队伍管执法”。在县级层面，探索实行综合执法和专业执法相结合。对执法职能相近、对象相同、方式相似的市场监管、城市管理、资源环境、农业农村、交通运输、文化市场等领域的相关执法职能和机构整合，推进跨部门、跨行业综合执法，设置5-7支综合性执法队伍，实现“一个领域一支队伍管执法”。以如皋市为例，他们率先将县域范围内分布在18个部门的26支队伍、32个处室的执法职能和机构进行有机整合，组建6支综合性执法队伍：交通运输领域，将地方海事、运管等方面的执法职能及队伍整合，组建交通运输综合执法大队；在市场监管领域，将工商、质监、食药监、商务、粮食等部门的执法职能及队伍整合划入市场监督管理局；在城市建设领域，将住建、建工、规划、人防、环保等部门的相关执法职能及队伍整合划入城市管理局；在农业农村领域，将农机等部门的相关执法职能及队伍整合划入农业农村局；在文化市场领域，将体育、旅游等部门的执法职能整合，划入文广旅局；在生态环境领域，把分散国土、水利、农业、海渔等部门的环境执法职能及队伍整合划入生态环境局，部门各个科室和下设执法队伍的执法职能全部归并至环境监察大队，并下放到环保分局。
3.市辖区层面实现 “一个街道一支队伍管执法”。市辖区层面，以主城区和一个国家级经济技术开发区为重点，下放市级城市管理执法权，明确各街道办事处在属地城市管理中的主体地位，按照“跨部门、相关联、可承接”的原则，在城市管理相对集中处罚权基础上，联合市场监管、建设、农林、水利、环保、公安等相关部门，扩大行政执法权的集中范围，增强行政资源整合效能。组建街道城市管理综合行政执法机构，区各相关部门根据下放执法权限，向街道派驻执法人员，执法队伍由街道统一管理、统一调配，对外统一以街道城市综合管理机构名义开展工作。如主城区A街道组建综合执法局，将城管、市场监管等领域的9大类143项执法职能，统一划入街道办事处，实行街道综合执法。同时，为确保不出现多层执法，市、区两级在同一个领域原则上只保留一支队伍。原则上对面广量大的、主要发生在基层的、专业技术适宜的、与老百姓密切相关的职能统统下放到区里；相反，一些发生频率不高的、专业技术要求较高的、不需要专业执法队伍的执法职能原则上保留在市里，从而在市、区之间形成互补性、差异化。
4.镇级层面实现“一个区域一支队伍管执法”。在镇级层面，积极推动将县级执法权限下放到园区和镇，以镇政府为主体行使执法权，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”问题。按照“放得下、接得住、运转得好”的要求，以城镇管理相对集中行政处罚权为重点，以经济发达镇、市级中心镇、沿海重点镇行政管理体制改革试点为契机，将县级相关部门适宜在基层行使的执法职能下放到重点园区和乡镇，解决重点区域责任大、权力小、权责不对等的问题。重点园区和乡镇整合组建综合执法局，以园区和乡镇的名义集中行使执法权，实现“一个区域一支队伍管执法”。全市范围内先后有39个乡镇和园区，采取直接授权、依法委托等方式，从各自实际出发，承接县级部门下放的行政执法事项。目前，B经济发达镇承接执法权限1238项，C经济发达镇承接执法权限386项，首批试点的6个市级中心镇累计承接1380项管理权限，其余 13个中心镇、8个沿海重点镇、10个重点园区权力下放稳步推进，实现了“问题在基层处理，诉求在基层解决”的目标。
（二）推动执法重心下沉
综合执法的重点在基层，难点在一线。江苏东部某市分三种情况推动执法重心下移。一是下移执法机构。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强专业技术进行支撑的涉改领域，主要采取下移执法机构的方式开展综合执法。比如：在生态环境领域，全市按区域设置34个环保分局，县（市）环保局原机关执法人员40%下沉到分局，充实基层执法力量，实现网格化、全程化、立体化监管。二是下沉执法力量。对执法事项主要发生在基层、专业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的涉改领域，通过条块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力，开展综合执法工作。在此次“三整合”改革中，全市共下沉503名执法队员至乡镇 （街道），并按照1∶3的比例配足配强执法辅助人员。指导县（市）区围绕派驻方式、日常管理及绩效考核等方面制定县级城管执法力量派驻乡镇 （街道） 实施方案，进一步强化执法力量下沉基层的工作导向。三是下放执法权限。对与基层管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由基层政府实施的执法事项，主要采取直接下放的方式，统一由基层政府开展区域性综合执法。结合“三整合”改革，按照“有需求、能承接、用得好”的原则，各县 （市） 区拟下放行政处罚事项均超过120项、行政审批事项均超过20项。指导县（市）区对县级和乡镇（街道）共同承担且层级间职责不清事项进行全面梳理，试点地区如东县拟订了 《“属地管理”主体责任和配合责任清单 （第一批）》，围绕治安管理、社会事业、环境保护、社会稳定、农业农村、市场监管、疫情防控、防灾减灾、社会保障、自然资源等重点领域，梳理形成107项权力事项。
（三）落实执法权责
推进综合行政执法，提升执法的准确度、精细度和有效度，关键在于建立健全执法工作机制。积极探索建立三大机制。一是建立执法运行机制。为保证综合执法落地见效，在如皋先行的基础上，在全市范围内推广建立了6项执法运行机制，分别是：以强化执法责任为主要内容的监管与服务责任清单追责机制，以规范日常执法为主要内容的“双随机”检查机制，以畅通群众诉求为主要内容的举报奖励机制，以发挥信用功能为主要内容的告知承诺失信惩戒机制，以加强应急防范为主要内容的重大风险监测防控机制，以建立考评体系为主要内容的监管绩效评估奖惩机制。通过建立机制，切实规范执法监管行为，杜绝任性检查和执法扰民，保证“分得清责任、找得到人头”。二是建立信息互联机制。建设数据共享“一中心”。归集数据信息资源，汇聚全市10个县 （市） 区，65 家市级部门单位的百亿条数据。高效整合网格化、“雪亮”工程等渠道的事件信息资源，实现“雪亮”工程视频资源共享。推动数据交换共享，市级打造政务数据共享交换平台，向市级各部门、各县 （市） 区开放共享，平台日交换数据超4亿条。整合基层网格资源，将城管、应急管理等基层工作力量，整合纳入网格进行统一管理，全市统一划分设置综合网格9162个，推动网格管理与指挥中心职能深度融合。打造联动指挥“一平台”。建立集成指挥体系，在市本级、10个县 （市） 区和96个镇 （街道） 全面设立区域治理现代化指挥中心，重点开展跨部门、跨区域、跨层级的综合执法联动指挥。开发综合执法应用平台，建设综合执法平台，开发执法信息库、联动指挥、监测预警等板块，实现市县乡三级互联互通。三是建立执法保障机制。按照精简统一效能的原则，在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，切实做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点用于执法一线。加强执法监督，健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。加强执法经费、装备、车辆、办公设施等软硬件建设，确保综合执法各项保障措施落实到位。
目前综合行政执法体制改革过程中所面临的问题
一是执法力量保障问题。综合执法体制改革涉及的人员力量问题，给综合执法改革带来了一定的难度。人员队伍性质复杂。综合执法改革涉及的各部门、各领域执法队伍，既有行政机构、也有事业机构；执法人员，既有公务员、参公管理人员、事业人员，还有购买服务人员，给管理带来不便。比如，有的县 （市） 区的执法队伍正在参公申报过程中，人员编制冻结，造成了执法人员无法及时补充，严重影响执法工作开展。专业技术支撑不够。综合执法队伍中普遍存在具有专业执法水平的人员较少，尤其在专业业务和法律法规方面需要加强培训。部分集中事项的专业技术强的事项，无论是监管还是执法都需要专业技术人员，专业技术、人员、设备、鉴定的缺乏导致部分领域执法能力不高，建议省级层面加大执法队伍人员编制保障力度，由专业人员完成专业执法，提高执法效率和质量。
二是执法监管衔接问题。实行跨部门、跨行业综合执法必然会导致一些部门监管与执法职责分离，可能会出现监管无力、执法不及时或者推诿扯皮的情况，需要在改革推进过程中进一步明晰监管与执法的界限，完善执法与监管的衔接配合机制。在实践中，综合行政执法改革扩大了执法部门的管理权限和范围，提升了协调不同执法业务的复杂性，根据相对集中行政许可权和综合行政执法体制改革要求，行业管理的政策是由业务主管部门制定的，行政许可是由行政审批部门行使的，行政处罚是由综合行政执法部门行使的，在综合行政执法过程中，审批、监管、执法信息的互换和共享尤为重要。在推行改革过程中，缺乏一套成熟有效的跨部门执法协同机制，亟需建立公开透明的综合行政执法信息共享机制，畅通审批、监管、执法信息相互之间事先告知、事中通报、事后备案的通道。
三是改革配套保障问题。作为行政管理体制改革的一个重要方面，综合行政执法体制改革在各个领域全面展开，不能成为“孤岛”，它需要整个行政管理体制系统性改革作为支撑。各项改革衔接问题。比如，党政机构改革已经全面完成，但是与综合执法改革产生了不协调的情况，机构改革前林业执法职责由农业综合执法队伍承担，此次机构改革中，林业管理职责划转至自然资源局，主管部门发生了调整，但是根据林业相关法律，林业执法职责应由林业主管部门履行，一方面造成了林业执法职责履行主体与上位法的规定不一致的问题，另一方面也导致了农业部门和自然资源部门两者之间的分工不明确，影响了林业执法工作的开展。信息系统保障问题。综合执法改革涉及的信息系统整合不到位，原来各个行政执法部门都有各自的信息系统，涉及国家、省、市不同层级，系统之间互不贯通，形成“信息孤岛”，给指挥平台整合工作带来不小的麻烦和困难，需要限期整合省以下业务系统，打通各部门信息专网，同时尽快开发统一的指挥信息系统。
完善综合行政执法体制改革的对策建议
一是明确权责边界。在厘清相对集中行政处罚权范围的基础上，通过完善“三定”规定确定相对集中行政处罚权部门的权力和责任。此外，还应统筹推进权责清单制度，建立权责清单的分类管理制度，按照不同的行政权力类型制定标准化形式，在诸如行政权力的名称、法律依据、受理条件与标准、主办者责任和权利、履职程序、监督和投诉举报渠道、责任追究及责任承担公开机制等方面有选择地予以细化，从而清晰界定部门间的权责边界和分辨出职能的轻重合理配置人力等资源，既可以减少执法过程中产生新的责任交叉现象，又可以堵住不作为者的借口。
二是优化协调机制。综合行政执法部门与职能部门确立明确的协调机制和程序，建构起信息互通、资源共享、联动协调的协调机制，加强监管权和处罚权的横向协作、纵向联动，建立健全跨部门、跨区域的协作机制，并出台督查政策，加强综合日常监管和集中处罚的规范统一和业务指导，实时共享行政许可、行政检查等有关业务管理信息，确保部门之间及时发现、举报受理、检测认定、案件移送、行政处罚、效果评价的高效对接，建立日常监管与集中处罚之前的资源共享、信息互通、协作有力的工作机制。
三是加强技术赋能。加快监管执法信息化建设，适应新技术、新业态发展趋势，依托互联网、大数据等技术，推进“互联网+综合执法”等智能化模式在综合行政执法改革中的运用，推进城市的精细化、专业化治理，实现海量数据的即时共享，实现与政府监管平台的快速数据对接，以提供不同的数据信息给予不同的职能部门，推动“人为监督”向“数据监督”转变。实现线上线下一体化，促进办案流程执法工作网上运行管理，完善授权、确权和维权的协调联动机制，推进协同共治，明确跨部门行政处罚权移交后的监管主体，建立健全信息互通、资源共享、协调联动机制。
（作者单位：中共南通市委机构编制委员会办公室）