中共常州市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕为构建简约高效的基层管理体制，推动基层治理体系和治理能力现代化，江苏省常州市聚焦“推动资源力量下沉、提升基层治理能力”的改革指向，围绕加强党的全面领导、优化审批服务、强化执法监管、深化网格治理等改革重点，坚持系统谋划，狠抓举措落实，扎实推进全市基层“三整合”改革工作。本文重点围绕改革推进过程中遇到的难点问题，客观分析研究，提出对策建议，进一步优化举措、巩固成果、深化改革，为推动基层治理体系和治理能力现代化夯实必要基础，探索更优路径。
改革实施情况
改革全面启动以来，市级各牵头部门统筹协调、有效指导，武进区抢抓试点机遇，带头探索、引领示范，其他辖市 （区） 不等不靠、同步启动，形成全市协同、整体推进的良好态势。
一是重塑组织架构，激发人员活力。针对镇（街道）机构按条线设置，统筹协同性不够、繁杂事务较多的实际，以及人员按身份管理，编制利用率不高、干事活力不强的现象，全面改革机构职能体系和人员管理方式，激发干事活力，提升管理效益。构建简约高效组织架构，全市各镇按照“一办七局”模式设置8个职能机构，街道设置7个职能机构，职能机构一律不设科室，对挂牌机构从紧控制。将原有4～6个事业单位整合设置为1个“综合保障中心”，用于事业人员关系挂靠，明确副科级建制，进一步畅通优秀人才的晋升渠道。实行各类人员统筹使用，创新人员管理方式，专门出台指导意见，镇 （街道） 行政、事业人员以及相关编外用工现有身份不变，编制分类管理，实行“全员聘用、统筹使用”。实施岗位绩效考核激励，对应镇 （街道）领导班子成员、中层干部以及工作人员，相应设置1～5级岗位。建立“能上能下”的岗位聘用机制，以及基于平时考核、年度考核和聘期考核的绩效考核制度，考核结果与绩效奖金、评先评优以及岗位调整挂钩，奖勤罚懒、激励干事。
二是下沉资源力量，夯实治理基础。针对基层普遍反映的“有责无权、有事无人”以及“车大马小、忙于应付”等情况，大力推进资源、服务、管理下移，积极消除瓶颈掣肘，增强基层治理内生动力。赋予审批处罚权限，各辖市 （区）根据省《赋权指导目录》，梳理制定审批服务、行政处罚赋权清单。如武进区公布实施审批服务事项113项、新北区137项、天宁区92项；武进区公布实施行政处罚事项348项，其他地区按照报省事项，积极开展试运行。下沉人员编制力量，坚持“人随事走、资源下移”，各辖市 （区） 结合事权下放，制定出台人员下沉方案，有效充实镇 （街道） 工作力量。目前，所有辖市 （区） 共向镇（街道） 下沉各类人员1908人。武进区下沉行政、事业编制各6名，综合执法车辆61辆，天宁区下沉事业编制 19 名。结合镇 （街道） 人员统筹使用，推进富余人员下沉至村（社区），既充实了网格管理力量，又集约利用了人力资源。推进基层属地管理，回应基层“责由我负、事由我做、人由我管”的期盼，各地立足实际，对水利、城管、交通、畜牧兽医等驻镇机构实行属地管理，进一步提升镇 （街道） 统筹管理、协调指挥能力。此类驻镇机构负责人均由属地提出任免意见，所有人员均纳入属地考核体系。
三是健全配套机制，巩固改革成果。针对此次改革集成度高、系统性强的实际，市和辖市（区）牵头部门聚焦改革重点关键，加强配套制度建设，探索创新机制，巩固深化改革。优化便利服务，辖市（区）深入推进“一门办理”“全科窗口”，完善镇村便民服务网络，扩大事项进驻，拓展代办服务，不断提升基层提供优质服务的能力。如武进区湟里镇推出5个“主题服务套餐”精细化服务，新北区奔牛镇打造“奔牛事·奔跑办”系列服务品牌。加强联动监管，辖市 （区）积极开展镇域综合执法培训，大力探索区镇协调协作、镇域联合检查、线上线下联动等执法机制。如武进区出台镇域综合执法系列规定，天宁区郑陆镇打造线上线下无缝衔接的综合执法系统，经开区横林镇推出违法违规行为“随手拍”，有效引入群众监督。推进数据共享，坚持“系统整合、数据融通”的改革方向，市大数据管理局依托“政务服务数据资源共享交换平台”，建立信息数据共享机制，大力推进各类数据向基层汇集，提升镇 （街道） 分析研判、统筹管理能力，为基层建设“审批服务综合执法一体化平台”，打造信息系统总门户提供有力支撑。
改革难点问题
从实施推进看，各辖市 （区） 积极作为，推出了一批有质量、可复制的亮点举措，全市改革工作取得了阶段性成效。但是，推进过程仍有阻力、配套机制尚未健全、指挥体系有待完善等问题客观存在，主要为以下四个方面：
一是改革共识虽已基本形成，推进仍有干扰杂音。改革推进中，个别部门固守条线思维，未立足基层治理能力提升的改革大势，仍以专项督查、部门文件形式，要求镇 （街道） 对口设立机构、加挂牌子，以及配备专职人员、明确岗位级别、享受相关待遇等。此类“条条干预”行为，既不符合镇（街道）“综合设置职能机构、统筹使用各类人员”的改革方向，也不符合大力推进基层减负的上级要求。
二是审批服务离不开部门专网，还需上级大力支持。目前，各地赋予镇 （街道） 的审批服务事项中，共涉及26个市级、23个省级、11个国家级的部门自建系统，均需主管部门授权或逐级上报申请，向镇 （街道） 开设帐号或开放权限，否则镇 （街道） 无法办理相关审批业务。经多轮会商协调，所有市级自建系统均可向镇 （街道） 开放端口，但尚有部分省级、国家级部门自建系统未能开设帐号。
三是处罚事项并非全领域下放，监管机制尚需完善。各辖市（区）向镇（街道）下放的行政处罚类事项，涉及劳动保障、城市管理、农业农村、卫生健康等12个领域。其中，仅城市管理领域的处罚事项在部分辖市（区）实行了全领域下放，其他领域的处罚事项均为部分下放。面对推进属地管理、加强审管联动、综合分类监管等系统性改革要求，镇 （街道） 不仅要强化培训、提升水平，而且要左右协同、上下协作，建立较为完备的、高效顺畅的执法监管机制尚需过程。
四是信息数据汇集过程艰辛，集成指挥有待拓展。各级、各地现有信息系统种类繁多，其数据字段、参数标准各不相同，所在部门的管理要求、思想解放程度不尽一致。推进各类信息数据向镇 （街道） 汇集、共享过程中，大量协调工作费时费力且往往效果不佳。信息数据作为分析研判的必要基础，短期内难以实现量大质优，制约了基层集成指挥的高效开展。
深化改革建议
此轮基层“三整合”改革，整合审批服务执法力量只是其“表”，重塑治理结构、提升治理能力方是其“里”。改革效应能否充分发挥，创新之路能否更深更远，不仅涉及基层一方之功，而且涉及各级协同之力，不仅需要市县统筹谋划，而且需要上级政策支持。针对改革系统、复杂的特性以及具体难点问题，提出进一步深化改革的对策建议。
一是坚持方向路径，进一步凝聚改革共识。各级各部门围绕“推动基层治理体系和治理能力现代化”的目标，提升工作站位，破除条线思维，摒弃本位主义，从源头上消除对基层机构编制、人员管理、职能配置的干扰、干预，以实际行动增强改革的整体性、协同性。助力基层机构设置精简、履职高效，既允许“一对多”，由镇（街道）一个机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由镇（街道）不同机构向同一个上级机构请示汇报。进一步完善顶层设计，上级部门在鼓励基层改革创新的同时，加强改革工作研究，细化配套政策支持。如本省改革方案中明确，各类人员统筹使用、相关驻镇机构实行属地管理后，需适当提高镇 （街道） 年度考核优秀等次比例。建议省级主管部门针对改革要求，明确具体操作口径，保障市县更好落实推进。
二是坚持放权基层，进一步创新完善机制。按照“权责统一”原则，科学精准向镇（街道）赋权，促进基层增能强基，稳步提升治理能力。在审批服务方面，按照“能放则放、应放尽放”原则，将群众高频办理、基层迫切需要的审批服务事项分批下放至镇 （街道） 实施，确保“基层事情基层办”，打通服务群众“最后一公里”。省市县各级部门同步做好向镇 （街道） 开设帐号、开放权限等工作，为基层顺利办理审批业务提供支持保障。建立权力清单动态调整机制，对基层确实无力承接的事项，及时调整出下放清单，因地制宜赋权、实事求是调整。在执法监管方面，以协同联动为核心，建立健全上下左右紧密协作的执法检查长效监管机制。横向上，镇（街道）综合行政执法局既要有效协调各类驻镇执法机构加强日常检查，又要利用网格巡查力量，狠抓案源线索；纵向上，既要加强与上级专业部门的执法协作，互通监管信息，又要大力开展“信用监管”“随机抽查”“联合执法”等，提升监管效能。同时，积极复制应用线上线下融合、高效简便实用的综合执法系统平台，进一步提升镇 （街道）执法监管的规范化水平和精细化程度。
三是坚持挖潜增效，进一步优化资源配置。在镇 （街道） 综合设置职能机构、统筹使用各类人员的基础上，进一步优化岗位设置与人员调配，把想干事、能干事的干部选出来、用起来，做到人岗相适、才尽其用，充分调动人员积极性，增强管理创新源动力。进一步选优配强镇（街道）领导班子，鼓励党政领导兼任重要职能机构正职，减少管理层次，提高办事效率。健全“资源下沉机制”，各辖市（区）向镇（街道）赋权的同时，加大人力、财力、物力等资源向基层倾斜力度，扎实推进人员下沉、财力下移，切实加强基层社会治理投入，支持、保障基层“有人干事、有钱办事”，实现赋权与强基、赋能与增效高度匹配，更好助力基层创新管理、优化治理。
四是坚持整合融通，进一步强化集成指挥。坚持“将审批服务综合执法一体化平台打造成为基层信息系统总门户”的改革方向，持之以恒、扎实稳妥推进各类信息系统向一体化平台整合，强化数据归集应用，减轻基层工作负担。现有系统通过数据交换、端口对接等方式，以一体化平台为统一入口，完善身份认证，实现多系统单点登录、互联互通，推进数据融通共享、汇集沉淀；新建系统以功能模块形式嵌入一体化平台，开发完成后直接纳入一体化平台运行。以建设市域社会治理现代化指挥中心为契机，高质量打造市县镇三级联动、上下贯通的指挥体系和平台架构，推动各类信息数据向各级指挥平台汇集，更好发挥镇（街道）一体化平台高效研判、统筹调度的集成指挥作用，为实现基层治理体系和治理能力现代化夯实基础。