傅世平
〔内容提要〕百年矢志践行初心使命，百年筚路蓝缕奠基立业。党的百年辉煌历程蕴含着丰富的历史智慧、强大的精神力量和丰厚的道德滋养。习近平总书记在党史学习教育动员大会上指出：“注重用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志、明确方向，用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量，用党的实践创造和历史经验启迪智慧、砥砺品格。”江西是片充满红色记忆的红土地，承载着中国共产党人的初心和使命，毛泽东、朱德等老一辈无产阶级革命家在这里创建了中央革命根据地（亦称中央苏区），建立了中华苏维埃共和国，开始了中国共产党局部执政的伟大探索。在这一治国安邦的伟大预演中，党领导机构编制工作的具体实践为我们留下了许多珍贵的历史借鉴。
中央苏区机构编制工作概述
1927年大革命失败后，在中共八七会议指引下，中国共产党领导农民武装起义和土地革命，开始了以农村包围城市、武装夺取政权的斗争。赣西南、闽西等红色区域先后建立苏维埃政府，当时一些会议决议和工作报告中出现了关于“职责分工”“裁汰冗员”“建立政府各部”等表述。如《赣西南特委政权工作报告》“要求健全西南政府本身，包括建立常委会，充实工作人员，建立政府各部，淘汰不积极及表现不好的工作人员。” ① 《中共闽西特委通告（第14号）》“政府工作人员的职责应有适当的分工，明确责任，各级政府应尽量裁汰冗员，节省开支，防止官僚习气的滋长。” ② 在这些直接涉及机构、职责、人员等机构编制管理要素的记录中，可以看到苏区机构编制工作的最初萌芽。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金宣告成立，中国共产党正式开启以国家形态局部执政的新时期。从“一苏大会”到“二苏大会”，党致力于政权探索，在不到3年时间里完成了纵向分层级、横向有分工的政权架构。在这一过程中，统一领导、条线管理、灵活高效的机构编制管理体制初步确立，以规范机构设置、明确职责任务、严控人员数量为主要内容的机构编制管理规范初步形成。
（一）机构编制管理体制。
中央苏区机构编制工作始终是在党的领导下、为保障党领导革命斗争和政权建设而开展的。虽然当时并没有成立专门负责机构编制工作的部门，但包括中共苏区中央局、中央执行委员会及其主席团、中央人民委员会及其各部等在内，都分别承担了相应的管理工作。《中央苏维埃组织法》 明确，中央执行委员会负责“审核和批准国家机关的变迁，根据工作需要随时增加各人民委员”；中央执行委员会主席团负责“解决人民委员会与各人民委员部之间、各省苏维埃之间的关系问题”；③ 中央人民委员会及其各部分别对省、县、区、市 （乡） 各级苏维埃对应机构的具体设置和职责任务进行规范。
在中央苏区，机构编制管理遵循中央绝对领导、下级对上级绝对服从的原则，具体以条线管理为主，以保障中央指示迅速精准贯彻执行。1931 年 10 月，苏区中央局在给中央的电报中请示：“中央局既是中央代表团，组织部、宣传部是否需要，望告!”④《地方苏维埃组织法》 明确，“各种委员会之中组织，得按当地工作需要情形增加之或减少之，须得上级苏维埃的同意。” ⑤ 1933年，中央内务部决定，在各县区内务部卫生科下，设立诊疗所，负责替群众看病开单且不收看病费。 ⑥ 1934年，中央财政部发布训令，在各级财政部下，增设国有财产管理科，专门负责管理店房租、国有山林、没收物品和借出公款清查登记等事宜。 ⑦
（二）机构编制工作内容。
1.规范机构设置。中央层面，主要包括政权机构及其执行机构、行政机构、审判机构、审计机构。政权机构及其执行机构由中共苏区中央局、中央执行委员会及其主席团组成，行政机构由人民委员会及其下设的外交、劳动、土地、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、司法和国家政治保卫局等组成，审判机构为最高法院，审计机构为中央审计委员会。行政、审判、审计机构均在政权机构领导下开展工作。⑧ 地方层面，省、县、区、市 （乡） 各级苏维埃代表大会选举产生的执行委员会是大会闭会期间最高政权机构，执行委员会主席团为执行委员会闭会期间的最高政权机构；省、县、区、市 （乡） 各级苏维埃执行委员会之下，设立劳动、土地、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、裁判等部和工农检查委员会、国家政治保卫分局、审计委员会和总务处等。 ⑨ 可以看出，中央到地方各级，在主要机构设置上基本是对应。当时，对暴动时期地方和红军新占领的地方，还专门组建临时政权机关 — —革命委员会，仅精干设置主席团和劳动、土地、军事、肃反、财政、粮食等部；允许市 （乡） 苏的委员会根据当地工作需要增减委员会，在地域较广或工作高度发展时，可以村为单位组织必要的委员会。 ⑩ 这些做法充分尊重政权建设中各地进度不一、各层级存在差异的客观实际，体现了因地制宜的管理理念。
2.明确机构职责。一方面通过组织法等各类法规文件对机构职责、负责人的履职行为等作出详细规范。《地方苏维埃暂行组织法》对劳动部门职责的表述为：“部长管理本部全部工作，副部长助理部长进行工作、部长因故离职时代理部长之职权；劳动保护科管理劳动保护工作、监督检查劳动法的实施；失业劳动科管理失业劳动的登记和统计，指导工人组织生产合作社；社会保险局管理社会保险工作。”另一方面根据工作实际，及时对职责作出相应调整。1933年，临时中央政府决定将国民经济建设相关职能整合归并到一个部门，以应对敌人的经济封锁，迅速开展经济战线上的进攻。4月，《中华苏维埃临时中央政府人民委员会训令 （第10号）》：“在中央增设国民经济人民委员会，在省县两级增设国民经济部。”同时，训令还对增设机构所涉及的职责划转和整合作出具体规定：“财政部管辖的粮食调剂局、合作社、对外贸易处等，教育部管辖的国家印刷厂，司法部及省县裁判部管辖的劳动感化院的制造与营业的部分，内务部管辖的运输部分，省县两级的粮食部，一并划归国民经济部。” ⑪
3.控制人员数量。基于节省开支、提高效率的考虑，中央苏区对工作人员的管理十分严格，实行总量管理和精准配置是这一时期人员管理的主要特点。1933年，针对一些地方政府冗员多、效能低的问题，中央政府根据人口多少和工作繁简，划定了省、县、市、区 （乡） 各级地方苏维埃机关的常驻工作人员上限，“省苏维埃：甲等省（人口 80 万以上） 290 人，乙等省 （人口 80 万以下） 217人；县苏维埃，甲等县 （人口10万以上）161人，乙等县 （人口10万以下） 127人；市苏维埃，甲等市（人口1万以上）51人，乙等市（人口1万以下） 39人；区苏维埃，甲等区 （人口 8000以上） 43人，乙等区 （人口8000以下） 30人。” ⑫《中央苏维埃组织法》明确，中央执行委员会主席团不得超过25人，其中主席1人、副主席2至4人；最高法院院长1人，副院长2人，下设刑事法庭、民事法庭及军事法庭各设庭长1人；审计委员会由5至9人组织，审计委员会设主任、副主任各1人等。 ⑬
4.依规严格管理。以《宪法大纲》为核心，各级组织法、各类组织纲要 （条例）、章程（简章）等构成了中央苏区机构编制管理规范体系。其中，1933年、1934年分别修订完善的《地方苏维埃暂行组织法》和《中央苏维埃组织法》是这一时期机构编制管理最根本、最具体的法规遵循，是对中央苏区政权建设探索实践经验的全面总结。各类组织纲要（条例）、章程（简章）虽然名称不一，主要内容却是基本一致的，都是对机构职责、内设机构、人员数量以及开展工作方式等的具体规范，与现在的“三定”规定比较相似。如《国家政治保卫局组织纲要》《劳动妇女代表会议组织及工作大纲》《苏维埃国家银行暂行章程》《短期职业中学试办章程》等。此外，还有大量纪要、电报、公告，如中共中央 《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》、国民经济部 《关于粮食调剂局与粮食合作社的关系》、内务部《关于民警管理局和义务劳动管理局的问题》、工农检察委员会《关于检察委员会权责范围》等，也是机构编制管理规范的重要组成部分。可以说，中央苏区机构编制管理规范内容之丰富、涵盖面之广、规定之严格、内容之细致、执法之严格、法律水准之高，在中外历史上都是罕见的。1932年，中央劳动人民委员会 1号令对“乡职工会下设劳动部的组织”的情况进行纠正，指出这不仅是自由行动，而且破坏政府行政组织，劳动部是行政机关的一部分，职工会是工人群众的团体组织，是绝不能随便混乱的。令各级劳动部，迅速检查，如有发现，立即取消并接收这些组织工作。 ⑭
历史借鉴
回顾梳理中央苏区机构编制工作历程，这些珍贵的历史实践中蕴藏着无尽的力量，启发智慧，激发担当，必将指引我们以改革创新精神不断推动机构编制工作高质量发展。
首先，要牢牢把握机构编制的政治性，保持改革创新定力。
机构编制工作伴随政权建设产生，在党治国理政的伟大实践中发展，政治性和政权性的高度统一是机构编制的重要特点，而政治性无疑是最首要、最根本的属性。牢牢把握机构编制的政治性，一要把准政治方位。始终坚持和加强党的集中统一领导，坚定“两个维护”，确保在政治方向、政治立场、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，确保党中央一锤定音、定于一尊的权威。进一步找准党的机关、办事机构、参谋助手定位，持续将归口管理的体制优势、组织优势转化为实实在在的工作优势。二要提高政治站位。聚焦党的政治使命、政治目标、政治追求，以更高站位、更宽视野，自觉融入党和国家发展大局，不断巩固党的执政地位。围绕形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，不断完善加强党的全面领导的制度安排，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，为党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力奠定基础。
其次，要牢牢把握机构编制的人民性，强化改革创新担当。
在中央苏区，党和政府以及广大的红军指战员都把真心实意为群众谋利益作为必须时时牢记的根本宗旨。土地革命战争时期，赣南苏区有青壮年大约50余万，就有30余万参加了红军，这其中有10万余人为革命献出了宝贵的生命。与人民血脉相连是我们党及其苏维埃政府真心为群众谋利益的必然结果，也是我们党立于不败的强大政治根基。牢牢把握机构编制的人民性，一要树牢宗旨意识。始终把人民对美好生活的向往作为机构编制工作的导向，聚焦重大民生工程、民心工程，想方设法破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，努力解决群众“急难愁盼”问题，使改革创新更好对接基层所盼、民心所向，不断夯实党的政治根基。二要为民多办实事。以稳步推进事业单位改革试点为契机，全面优化事业单位布局，完善公益服务供给体系，促进公益事业平衡充分发展；以一体推进综合行政执法体制改革、乡镇 （街道） 机构改革为抓手，不断完善简约高效便民的基层管理体制，提升老百姓的获得感、幸福感、安全感。
再次，要牢牢把握机构编制的资源性，提升改革创新能力。
中央苏区政府是中外历史上最精简最高效的政权。严格限定机构设置和人员总量，具体规定部门领导配备和下设科室，持续开展精简冗员和减上补下运动，这一时期的编制管理始终遵循精简高效的原则进行。牢牢把握机构编制的资源性，一要守住总量红线。从党执政伊始提出的“精简冗员”到“精简统一效能”再到“优化协同高效”，“精干高效”始终是党配置机构编制资源的主基调。机构编制规模不仅关系到党的执政能力和效率，更关乎党的执政形象。要深刻认识到守住编制总量红线不仅是管理的客观需要，更是一项重大的政治考量，必须不折不扣落实到位。二要加大统筹力度。坚持“瘦身和健身”，打破部门、层级、领域壁垒，注重从“大口、大块、大条”上挖掘潜力，健全动态调整机制，推动有限编制资源向事关长治久安的重点领域和关键环节，向基层和一线倾斜，加快补齐民生领域编制短板。健全机构编制评估工作机制，通过履职评估、机构编制责任审计、机关绩效考核、事业单位评估等，科学分析编制使用效益，合理降低增编预期。充分依托实名制数据库，运用互联网、大数据技术加快编制管理向精细化、科学化转变。
最后，要牢牢把握机构编制的权威性，保障改革创新成效。
中央苏区机构编制工作最突出的特点，就是以法律法规确立规范并严格执行，这在政权初探阶段发挥了十分重要的保障作用。牢牢把握机构编制的权威性，一要加快机构编制法定化进程。围绕《中国共产党机构编制工作条例》，加快完善机构编制法规制度体系，推动机构、职能、权限、程序、责任法定化，使机构编制各项工作有章可循、规范有序、科学有效。二要强化机构编制刚性约束。要从党的政治纪律和政治规矩的高度，健全预防查处问责相统一的工作机制，切实维护机构编制法规制度执行力度，进一步加强与纪委、组织部门的联动，与巡视、审计工作的配合，对违法违纪违规行为严肃查处，不断提升机构编制监督检查威慑力。
历史因铭记而永恒，精神因传承而不灭。回望来时路，江西这片充满红色记忆的土地，承载了中国共产党人的初心和使命，孕育了赓续不断的红色基因；展望新征程，我们将始终高举改革创新的旗帜，保持感恩奋进的姿态，朝着中华民族伟大复兴的目标继续谱写新时代机构编制工作新篇章。
（作者系中共江西省委机构编制委员会办公室主任兼省委组织部副部长）
注释：
① 《中央革命根据地史料选编》 下册，江西人民出版社1982年版，第115-116页。
②《闽西革命史文献资料》第2辑，中共龙岩地委党史资料/龙岩地区行政公署文物管理委员会,第290页。
③《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1437-1440页。
④《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第三册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1820页。
⑤《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1198、1204页。
⑥《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1078页。
⑦《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1637页。
⑧ 《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1436页。
⑨《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1209页。
⑩《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1198、1204页。
⑪《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第714-715页。
⑫《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第七册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第601页。
⑬《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第八册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第1437-1442页。
⑭《中央革命根据地历史资料文库》“政权系统”第六册，中央文献出版社、江西人民出版社，2013年版，第559页。