洪 萍
〔内容提要〕机构编制资源是重要政治资源、执政资源。2020年以来，面对机构编制硬约束、紧平衡的新常态，奉贤区委编办坚持以《中国共产党机构编制工作条例》为遵循，围绕严格控制机构编制总量、挖掘部门机构编制使用潜能、提高机构编制使用效能，以编制资源的使用效能评估为抓手，主动发现问题短板、找准改进路径，促进编制资源优化配置、提升机构编制管理科学化规范化精细化水平，努力为新时代区域经济社会高质量发展提供更加充分的编制资源保障。
背景分析
评估作为现代化的科学管理手段，对促进管理的科学化、规范化、精细化具有重要作用。编制资源使用效能评估，对提高机构编制资源配置效率、规范机构编制管理具有重要的促进作用。
1.编制资源使用效能评估是贯彻落实党中央有关决策部署的必然要求。
党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》 将“根据经济社会发展和推进国家治理体系现代化需要，建立编制管理动态调整机制”列为重要改革内容，同时要求“加强机构编制管理评估，优化编制资源配置”。作为机构编制工作领域的第一部党内法规，《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）明确各级机构编制委员会办公室应当采取科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估。中办印发《机构编制监督检查工作办法》，其中将机构编制执行情况和使用效益评估作为专章阐述，要求各级编办根据需要开展相关评估。中央编委印发《机构编制管理评估办法（试行）》，要求各级编办开展机构编制使用效益评估。从机构编制管理的要求来看，评估不是可做可不做的“自选动作”，而是非做不可的“规定动作”。开展编制资源使用效能评估是机构编制工作的重要组成部分，也是贯彻落实党中央有关决策部署的必然要求。
2.编制资源使用效能评估是提升机构编制管理科学化精细化水平的重要举措。
越是重要的资源，越要强化科学配置、高效配置。机构编制从某种程度上说是一种稀缺性资源，需要集约化利用和科学化管理。当前，我们发现，有的部门编制分配合理性不够高，对于编制的分配，更多考虑的是内设机构领导职数最大化，而较少依据职责轻重、职能强弱来合理配置；有的部门编制使用效能也不够高，部门能真正挑大梁、干重活的也许就那么几个人，不同程度地存在“不缺人数、缺人手”的现象；有的部门对编制资源疏于管理、效能意识淡薄，导致编制资源长期闲置，还余有一定数量的空编；有的部门在编人员工作量明显不够饱和，存在“忙闲不均”现象等。这些现象的存在，影响了编制资源配置的科学性，也影响了编制资源使用的高效性。要解决好这些问题、最大程度地杜绝这些现象的发生，重要举措之一就是通过评估了解这些现象背后的深层次原因，督促相关部门坚持机构编制瘦身和健身相结合的原则，加大编制管理创新力度，不断提升机构编制管理科学化精细化水平。
3.编制资源使用效能评估是服务区域经济社会高质量发展的现实需要。
新时代机构编制工作，要坚持服务于党和国家事业大局。区一级的机构编制工作，就是要服务于区委、区政府中心工作和全区经济社会发展大局。随着区域改革发展的不断深入，各部门各单位普遍都感到工作繁重、人手紧张、力量不足，对机构编制的需求越来越强烈，严控机构编制与满足发展需要之间的矛盾也越来越凸显。要缓和这种供需之间的矛盾，在机构编制总量控制的前提下，更多的还是要依靠改革创新，不断盘活存量编制。这需要通过对现有编制资源使用效能的评估，深入了解各部门各单位编制存量资源配置和使用情况，精准查找编制资源使用不平衡、不充分问题，研究编制挖潜的路径和方法，促使各部门各单位管好用活编制资源。从这个角度来看，编制资源使用效能评估是回应好各部门各单位机构编制需求、缓解好严控机构编制与满足发展需要、服务好区域经济社会高质量发展的现实需要。
工作实践
2020年以来，我们在一定范围内试点开展2轮次编制资源使用效能专项评估，不断提升对编制资源使用效能评估的认知和实务操作水平。
1.评估前注重整体设计，使评估工作可操作。
一是建立一套指标体系。两轮评估中，均分别研究制定《编制资源使用效能评估指标体系》。第一轮评估时，设计岗位职责分解合理情况以及个人履职效益情况等2项一级指标，职责分解科学合理度、工作饱和度、动态调整度以及人员履职充分度、效益认可度、效益合理度、人岗匹配度等7项二级指标以及18项三级指标。第二轮评估时，根据《机构编制管理评估办法（试行）》（中编委发〔2021〕2号）关于评估指标的要求，在第一轮评估指标体系的基础上进行了优化调整，主要分履职效能、机构配置效能、编制和领导职数使用效能、机构编制管理创新等4个一级指标，聚焦主责主业情况、内设机构职责交叉情况、编制资源统筹力度情况等15个二级指标，内设机构及其内部岗位职责履行到位情况、部门核定编制数与实际使用各类人员数的配比情况、“弱减强增”要求落实情况等20个三级指标。
二是汇总两套数据。“三定”规定中的部门职责应当分解到每个内设机构，每个内设机构的职责应当分解到每个编制、由具体的人履行。组织被评估部门制定一套《岗位说明书汇总表》，每个行政编制定岗位职责、定工作标准、定任职条件；梳理一套 《实有人员基本情况、工作职责以及履职情况汇总表》，呈现每一个岗位人员的工作职责以及履职情况，切实了解使用编制人员实际履职内容多少、成效高低、认可度等。
三是设计三套表格。评估的难点之一是难以全面了解真实情况，特别是对人员的履职效能情况较难听到真话、实话。为此，我们设计三套表格，即《个别访谈表》，明确访谈重点对象、重点内容；《编制资源使用效能情况问卷调查表》，就岗位工作忙闲均衡、难易程度、职能强弱变化、人员敬业程度等情况进行无记名问卷调查；《岗位职责饱和度以及人员履职满意度测评表》，对在编在岗人员履职及胜任情况进行测评。通过个别访谈、问卷调查、满意度测评等方式，广泛征求各方面对被评估部门编制使用效能情况的评价，切实做到听取意见全面、广泛。
2.评估中注重工作实效，使编制效能可评价。
一是组织部门自评。对照评估指标体系，指导被评估部门参照自评报告模板，认真梳理本部门机构编制及人员配备、职责变化情况，同时从职责分解的合理性、编制资源与职责的匹配性、定岗定责、人岗相适等方面逐项查找问题、分析原因，并提出进一步提高编制使用效能的对策，形成 《关于编制资源使用效能情况的自我评估报告》。
二是开展实地评估。组建评估组，深入被评估部门实施现场评估，重点对照前期梳理的有关数据进行实地印证，并对照评估指标体系全面了解相关情况。实地评估中，采取多形式、多维度的评估方式。开展座谈交流，面对面听取部门机构编制工作分管领导关于编制资源使用效能情况的报告；开展个别访谈，与部门班子领导、内设机构负责人等逐一个别访谈，听取其对部门职责分解、内设机构设置、行政编制效能方面的评价和建议；开展问卷调查、满意度测评，以无记名方式面向被评估部门全体人员进行。
三是核查有关情况。评估中访谈听到的以及问卷调查、满意度测评反映的情况，需要与有关情况印证，形成工作闭环。查阅区委、区政府近三年《重点工作、实事项目及完成情况》，了解被评估涉及工作对应部门内设机构情况、工作重心以及履职的总体情况，进一步印证职能强化情况；查阅区财政局提供的《政府购买服务项目情况表》以及区政务服务办提供的《行政许可事项汇总表》，了解被评估部门有关职能向社会组织转移、行政审批职能变化情况，进一步印证职能转化、弱化情况；查阅被评估部门提供的每名公务员 （区管干部除外）近三年的《年度工作总结》以及年度考核情况，了解每名公务员工作绩效情况，进一步印证个人履职效能情况。
3.评估后注重综合分析，使评估结果可使用。
一是开展综合分析。围绕编制效能这个着眼点，将 《岗位说明书》 与 《实有人员基本情况、工作职责以及履职效益情况表》 进行对比分析，重点看职责分解合理不合理、履职有没有缺漏、履职成效高不高；结合部门自评、个别访谈以及问卷调查、满意度测评、核查印证情况，综合分析每一名公务员工作职责饱和度、职责履行的全面性以及履职效益的认可度等情况，切实为评价编制效能发挥情况提供支撑。
二是形成评估报告。结合评估中掌握的情况，重点围绕内设机构设置及其职责分配、编制配备以及人员使用管理等方面，对被评估部门逐家指出存在的问题并提出对应的意见建议，形成编制资源使用效能评估“一部门一报告”。
三是注重结果运用。评估结果的运用是评估工作的生命力，将评估结果作为机构编制部门深化行政管理体制改革、调整被评估部门机构编制事项的依据，作为被评估部门做好机构改革“后半篇文章”、进一步优化编制资源配置、加强编制使用管理的建议，作为编制管理部门开展面上编制资源动态调整、改进编制资源使用效能评估工作的重要参考。对评估工作进行“回头看”，研究分析评估指标体系设置的科学性可操作性，个别访谈问题的设计、满意度测评的灵活性、引导性，评估结果运用范围拓展等，切实推动评估工作常态化制度化。
问题短板
通过学习外省市机构编制评估经验做法、召开相关部门机构编制条线干部座谈会、与被评估部门党员干部进行个别访谈、总结分析近两年评估试点工作做法等，发现当前本区编制资源使用效能评估工作中存在一些问题短板。
1.对评估工作的认识不够全面。
从机构编制部门的角度来看，由于此项工作为全新探索，尽管深知评估的重要性，但没有经验可循，对编制资源使用效能主要评估什么、怎么评估、评估后怎么运用结果等问题的认识和理解上还处在起步摸索阶段，仍需要在实践中不断深化和提高。从被评估部门的角度来看，总体上是认可评估这项工作，但部门对编制需求比较强烈，对如何用好编制、内部挖潜重视不够，同时担心评估后可能会缩减内设机构、压减编制和领导职数，而没有认识到评估对促进部门全面准确履职、加强干部队伍建设等的重要性，对评估工作有一定的应付心理甚至抵触心理；被访谈人员谈工作职责加强、增加的事项多，而谈职能弱化、转化的少；谈机构、编制、领导职数等方面内容多，而谈转变政府职能、合理调配编制资源、优化人员结构的少，对评估内容的理解不够全面。
2.评估指标体系不够科学。
尽管参照中央编委印发的《机构编制管理评估办法（试行）》精神，对2020年编制资源使用效能评估指标体系进行了完善，但从近两年的评估实践来看，感到“内设机构及内部岗位职责履行越位、缺位、错位”“岗位之间的职责边界清晰及工作量平衡情况”“已核定编制以及具体岗位人员潜力挖掘情况”等一些指标较难评估，既难以量化、也难以佐证，存在了解掌握不够全面、不够精准的情况。评估方式上也较为简化，访谈人员仅限定到内设机构分管领导、科室负责人以及部分工作年限较长的同志，访谈时间一般也限定在半小时以内，存在听取意见建议不够全面、不够深入的问题等。
3.评估工作力量相对单薄。
机构编制评估是实施机构编制管理的一项基础性工作，贯穿于机构编制管理的全过程。编制资源使用效能评估需要对部门的编制分配及其使用效益等情况进行全面评价并作出结论，涉及机构编制方方面面业务知识，也涉及到“三定”规定制定的历史背景，还需要了解当前被评估部门事业发展情况，没有一定的机构编制理论和相关业务积累很难胜任，再加上评估组成员均没有接受过全面系统的机构编制评估专业培训，很大程度制约了机构编制评估工作的高质量开展。同时，评估工作需要耗费较大的精力，不增加内部力量或者不对外借力，现有人员力量较难满足工作需求。
4.评估结果运用不够广泛。
制度层面看，以本区《2020年度编制资源使用效能评估实施方案》 为例，对评估结果有所阐述，但相对比较宏观、不够具体细化，缺乏操作性。实践操作看，对编制资源使用效能不高的部门，提出了一些建设性的建议，但针对一些职责不够顺畅、编制配置不够均衡等问题提出的建议缺乏约束力，没有相应的制约措施。相比有的外省市，评估结果运用范围不够广泛、刚性不足。
对策建议
编制资源使用效能评估是提高机构编制资源配置和使用效益的重要手段，值得深入探索、全面推进。为进一步抓好评估工作，在学习、工作以及调研的基础上，结合查找的问题短板，提出如下对策建议。
1.深化学习宣传，进一步提升对编制资源使用效能评估的认知水平。
思想是行动的先导。一是深化《条例》及其配套法规的宣传贯彻，特别是对《机构编制监督检查工作办法》《机构编制管理评估办法（试行）》 等法规文件，通过传统媒体和新媒体等渠道，广泛开展宣传，扩大知晓面，切实为编制资源使用效能评估营造浓厚的社会氛围。二是深化与区委组织部、区委党校常态化联动，将《条例》以及评估相关文件纳入区管干部培训班内容，向各部门主要领导、分管领导以及机构编制工作者宣传好解释好编制资源使用效能评估的目的意义、具体内容等，使各部门真切感受到评估对部门职能作用发挥的推动作用、对部门效能建设的提升作用，切实增强各部门对评估的认同感。三是深化机构编制系统干部业务培训，以专题研讨班、部署会、座谈会等形式，组织学习有关规范性文件，深刻领会好评估的重要意义和相关要求，努力做到“打铁还需自身硬”。
2.深化指标研究，进一步完善编制资源使用效能评估体系。
科学的评估体系是保证评估工作健康发展和提高评估工作生命力的关键所在。要发挥好编制资源使用效能评估在机构编制管理中的效用，需要建立多层次、多方位、科学完备的评估体系。一是对照《机构编制管理评估办法（试行）》，结合近两年评估工作实践，进一步完善编制资源使用效能评估一级、二级指标，努力做到一致性和差异性相统一、继承性和创新性相统一、原则性和操作性相统一。二是结合机构编制管理工作需要，围绕一级、二级指标，设定可操作、可量化的三级指标，尽可能增加定量指标、减少定性指标，同时减轻被评估单位负担，突出简便易行的要求，既让评估者容易对照执行又使被评估部门一看就明白，努力做到可测性和适用性相结合、稳定性和动态性相结合、过程性与结果性相结合。三是改进评估方式，扩大问卷调查、满意度测评等方式运用范围，探索推行专家评议、同行评议、同类比较、前后比较等方式，对编制资源配置、使用情况进行横向、纵向深度比较，切实提高编制资源使用效能评估的科学性。
3.深化队伍建设，注重评估主体的开放性和多元化。
改变机构编制部门作为唯一评估主体而带来的“既是运动员又是裁判员”的尴尬，需积极构建相对面广量大的评估格局，以开放的思维，引入多元化评估主体，有效解决评估力量单薄的问题。一是可按照《中国共产党机构编制工作条例》的有关规定，“加强与纪检监察机关、巡视巡察机关和组织人事、财政、审计等部门的协作配合”，从纪检、组织、人社、司法、审计、财政等部门抽调骨干力量参与编制资源使用效能评估工作，切实提升评估的影响力。二是可通过政府购买服务的方式，邀请第三方专业评估机构参与评估，以“第三方”的视角看机构编制工作成效、查机构编制工作短板、提机构编制工作建议，切实提高评估公信力。三是可探索建立并培养一支专业化的机构编制评估工作队伍。采用组织推荐和编办直选相结合的方式，在全区范围内遴选出一批政治素质高、组织人事工作经验相对丰富、作风优良的组织人事干部，纳入评估人才工作库，加强实务培训、提升能力素养，切实培养一批评估工作的专业能手。
4.深化结果运用，持续增强编制资源使用效能评估工作效用。
评估不是检查和考核，而是改进和提高编制使用效能的有效手段。一是要把评估结果作为深化行政管理体制改革、调整被评估部门机构编制事项、推行“弱减强增”的重要参考依据。如通过评估发现部门在履职过程中重权轻责、相互扯皮、擅自扩大或缩小职责任务范围的，可提出将有关行政职能转移或下放、进一步明确职责关系等建议，并督促落实。再如，通过评估发现部门职能萎缩、人浮于事的，可动态调整部门的机构编制。二是要对评估中发现的机构编制违纪违规行为，机构编制部门应按照有关规定严肃处理，严肃追责问责，同时对典型案件在一定范围内进行通报，暂停受理涉及部门的机构编制申请，将评估结果与机构编制审批深度结合，树立机构编制纪律规定的“红线”。三是要将评估报告涉及问题的整改情况纳入区级机关绩效考核、镇（街道、开发区）目标管理绩效考核内容，对整改不力、敷衍了事的部门予以扣分，确保涉及问题全面整改到位，促使编制资源配置进一步优化、机构编制工作水平进一步提升。
（作者单位：中共奉贤区委机构编制委员会办公室）