刘荣虎
〔内容提要〕由于改革会导致单位性质、人员身份的转变，与之伴生的是资产处置、人员分流、单位发展等种种难题，在多重利益纠葛和矛盾冲突面前，经营类事业单位改革推进往往举步维艰，如何既确保改革任务按时有序完成，又确保涉改单位人员队伍稳定，始终是一个横亘在各级改革落实者面前的问题。本文以开封市为例，对全市经营类事业单位改革进展的脉络进行了简要梳理，对改革收关前面临的形势背景进行了初步分析，重点对改革推进中探索解决一些实际问题的方法步骤及保障措施等进行了梳理，以期对这个问题有个初步回答，也希望能对推动其他改革提供些许借鉴。
2011年，为解决事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活等难题，有效推动公益事业更好更快发展，党中央国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，做出先清理规范现有事业单位，再按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，区分情况，采取不同措施推进改革的总体安排。同年，国务院办公厅印发《关于事业单位分类的意见》，进一步明确，所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位即为从事生产经营活动的事业单位，这类单位要逐步转为企业或撤销。2016年，中央办公厅国务院办公厅联合印发《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》，将从事生产经营活动事业单位简称为经营类事业单位，并就改革的总体要求、改革任务、相关政策、组织实施等作出规定，明确要求2020年底前基本完成改革工作。自此，经营类事业单位改革工作的大幕全面拉开。
开封市经营类事业单位改革的前期回顾
与全国范围全面推进改革的步伐相比，开封市的经营类事业单位改革工作起步较早，采取了小步快跑的节奏，前后历经了几个不同的发展阶段。
2005年到2010年的自主探索期。2005年3月，开封市启动了市直经营类事业单位转企改制工作，按照“积极稳妥、严格政策、整体谋划、分类推进”和“重点突破、分批推进”的原则，分三批将80余家事业单位纳入改革范围，相继推动了经营服务型事业单位转企改制。2009年9月，中央编办赴开封调研时，对开封市经营类事业单位转企改制工作给予充分肯定。
2010 年到 2012 年的清理规范期。2010 年 4月，开封市提出借助政府机构改革的有利时机，对事业单位的机构编制进行清理和规范，明确将事业单位划分为“需加强、可维持现状的事业单位”和“职能弱化的事业单位”两大类，重点对职能弱化的事业单位进行清理规范。2011年中央改革意见印发后，又及时将上级要求融入清理规范工作。到2012年底全市事业单位清理规范工作结束，共有200多家事业单位纳入清理规范范围，最终整合撤并了60余家。
2012 年到 2019 年的稳步推进期。2012 年后，开封市采取边按上级统一部署进行分类边持续推进经营类事业单位转企改制的方式，到2015年事业单位完成分类时，全市经营类事业单位共有60多家。分类完成后，开封市本着“成熟一个改革一个”的原则，积极推进具备条件的经营类事业单位改革工作，到2019年底，全市经营类事业单位共剩近40家。
2020年进入改革收尾攻坚期，经历过前期的40多家清理规范撤销、20多家转企改制、20多家“成熟一个改革一个”的持续消化，想改的、好改的已经改完，剩下的近40家几乎都是难啃的“硬骨头”，在国有资产处置、人员养老保险接续、人员安置等方面存在很多突出矛盾。涉改单位主管部门多认为这些单位“不碰还好，一碰就炸”，思想上存在一定的畏难情绪；职能部门多已习惯按部就班的推进节奏，思维中存有一定的惯性和惰性心理；涉改人员多想继续保留身份待遇，提出的要求多、期望高，思想上有一定的抵触。
开封市经营类事业单位改革攻坚采取的主要步骤
针对2020年经营类事业单位全部清零的总要求，开封市将经营类事业单位改革作为攻坚任务，明确了“既要完成任务，又要保持稳定”的改革目标，紧紧围绕既定目标进行科学筹划，严密组织，全市所有经营类事业单位改革步伐呈现出整体平推、齐头并进的态势，9月底前全市经营类事业单位改革工作按规划步骤全部完成，较好地实现了改革部署落地、单位持续发展、职工利益诉求得到保障的有机统一，达到了预期目标。改革工作主要采取了以下步骤：
一是深入调查摸底，规划路径。在前期对经营类事业单位基本情况跟踪了解的基础上，集中采取座谈会、电话咨询、实地走访等方式，进一步对涉改单位的实际运行情况和存在问题等进行详细梳理，重点对机构编制、人员结构、资产情况、经济效益、社保缴纳、干部职工诉求等情况进行全面调查，摸清了改革底数，弄清了改革工作突破的重点和难点。根据调研掌握的情况，认真拟定了开封市2020年经营类事业单位改革工作方案，对全市改革的基本情况、改革任务、有关要求等作出明确规划，绘就了实际可操作的改革工作路径。
二是区分细化类别，分类推进。依托对全市经营类事业单位情况的总体掌握，坚持在上级明确的改革方式框架下，按资产、职能、效益不同，进一步对改革分类的模式进行具体细化，区分不同类别，针对不同特点分类确定了不同的改革方式。对于有固定资产、经济效益较好、转制后能激发活力的，实施转企改制；对于人员、资产规模较小或无固定资产、转制后难以正常运转的，实行人员妥善分流安置后撤销事业建制；对于无固定资产、具有部分公益属性且具有一定人员规模的，剥离经营职能，充实公益职能，转为公益单位。类别的细分过程其实也是对各单位实际情况继续深入了解把握的过程，使改革工作更具有针对性，步子也迈得更稳。
三是紧贴单位实际，因户施策。根据改革单位千户千面的实际，坚持一户一议、因户施策、一户一策，指导各部门深入涉改单位，摸透基本情况和干部职工诉求，掌握改革痛点、难点、堵点，逐一解剖麻雀、寻找出路。如市农业农村局所属农业开发物资供应站和鱼种场的改革，针对两个单位人员较少、农业开发物资供应站无资产的实际，研究形成了“两个单位捆绑一并转企改制、改革后人员社保按企业身份接续”的思路；市住建局所属市房屋建筑公司和旧城改造开发公司的改革，针对两家公司人员多且都归属市房产管理经营总公司管理的实际，确定了“两家单位都转企，人员按年龄可选择转企、公司内交流、自谋出路等多种安置方式”，坚决不搞一刀切、一把尺子量。
四是突出人员安置，创新办法。将人员妥善分流安置作为改革工作的重中之重，对有固定资产的单位，提供了依据年龄、专业等情况，有条件选择交流到同类型事业单位、随单位转到企业工作、一次性买断后自谋出路等多渠道的人员分流安置方式。对部分无固定资产、人员老化且规模较小、无需增加财政负担的单位，坚持用好用活用足现有政策，对于这些单位，无论是实行转企改制还是撤销的改革方式，都探索采用了“人员身份确认后封存”的安置办法，在改革实施方案批复后，由主管部门、编办、人社、医保四个职能部门，就相关单位的人员在编、在岗、参保等情况依次验证审核，共同确认无疑义后建册盖章封存，封存册由四个部门按序列编号“人手一册”，作为改革后人员身份待遇接续办理的主要依据，坚守了政策要求，确保了队伍稳定，保证了改革进度。
五是关注后续转换，跟进服务。始终站在促进全市经济社会发展大局上推进改革，坚决杜绝“时间到，任务了”的短视做法，持续跟踪，督促指导各主管部门、职能部门严格按批复的改革方案不折不扣地落实落细政策措施。坚持对转企后的企业“扶上马送一程”，加快推进资源整合，在政府购买服务、实行股份合作和制定扶持政策上给予支持，使这部分单位转企后更好地适应市场；对撤销事业建制的，要求做好社保、医保接续和国有资产处置政策落实，保持国有资产保值增值，保护好单位和个人切身利益；对个别转为公益类的事业单位，继续加强探索研究，重点在优化管理方式、激发发展活力和提升服务质效方面加大探索力度，推动这些单位更好地履职尽责，为全市经济社会发展服务。
开封市经营类事业单位改革攻坚主要采取的保障手段
开封市经营类事业单位改革攻坚工作是在承受着上级明确的改革完成时限标准压力、触碰着多单位和人员的利益矛盾纠葛、协同着多部门配合一致的步调中进行的，在本身组织协调工作复杂、频仍、量大的情况下，又要关照各方诉求，给各方长期蓄积压抑的能量提供一些正常宣泄释放的出口，确实需要进行系统的筹划并积极有效地采取一些保障方法手段的。在这方面开封市进行了一些思考，并重点围绕集聚各方合力、创新工作流程、加强科学统筹等方面进行了探索。
一是深化教育动员激发内力。教育动员虽为传统方法，但在统一思想上仍不失其有效性。开封市委市政府主要领导对与经营类事业单位改革相关的上级改革要求、全省改革动态、全市改革进展保持了持续的政治敏锐性，年初即将经营类事业单位改革纳入全市重点改革集中攻坚任务范畴，市委书记两次主持召开市委深改会听取汇报、研究决策改革推进中的重大问题，两次召开专题编委会解剖“麻雀”、落实改革举措，两次就改革工作专门作出具体批示、提出严格要求。市长对市直所有单位的改革实施方案一一把关、审签施行。编办作为牵头部门，专门召开全市编办主任会，将上级关于经营类事业单位改革的总体要求、具体任务、工作机制、时间节点等作出专题部署，重点对改革完成的时限和工作达成的标准进行反复重申，用改革精神统一了思想，激发了内力。
二是完善领导体制压实责任。科学有效的职责分工是确保各项工作有人干、责任有人担、标准有人把的重要保证。开封市在全市分类推进改革领导小组基础上，市委市政府重新对改革领导体制机制进行了调整优化，明确全市经营类事业单位改革工作由市委深改委总体领导，经济体制改革专项小组具体负责，成立涉改单位主管副市长任组长、主管部门主要负责人任办公室主任的八个改革领导小组，具体负责所属经营类事业单位改革实施工作。市委编办负责总体协调，建立了主管部门主导，组织、编办、财政、人社、医保等部门参与的改革推进运行机制，形成了用任务链接、按职责分工，各负其责、各尽其能的组织领导和责任系统。
三是创新方案批复优化流程。各单位改革实施方案的出台是改革取得成效的一个关键步骤，在这方面开封市重点加强了统筹把关。根据领导体制的调整，开封市对方案批复流程进行重塑，实行“三重会审”：主管副市长主持召开改革推进会对改革方案进行初审，主管部门、编办、人社、财政、医保部门和职工代表参会，就改革方式选择、财产处置、人员分流安置、社保及医保接续等重点问题进行会审；主管副市长将初审后的修改稿专题向深改会汇报，经深改会研究通过后进一步修改完善，由主管副市长将修改后的方案报专题编委会研究，将改革方式、人员安置方法、资产处置等大项问题全部确定，形成二次会审稿；最后按主管部门、职能部门、主管副市长、市长签字的顺序，进一步就方案有关具体细节研究完善，形成最终会审稿。三重审定，重重把关，保障了方案的可行性、实用性、有效性。
四是拓宽渠道保证多方参与。注重畅通多种渠道，消除职工与主管部门、职能部门间的政策鸿沟、信息鸿沟、信任鸿沟，多渠道、多形式确保涉改职工的知情权、参与权、表达权、监督权。实时解答“12345”热线、“12310”热线、“12333”热线接收到的涉改单位职工就相关改革政策的咨询。各职能部门业务科室人员与涉改单位职工积极开展面对面座谈，解答政策疑问，研讨单位改革方向。市里就部分单位改革召开专门信访评估会，请职能部门现场解答职工代表提出的政策疑问。采取了职工代表全程参与本单位实施方案拟制的方法，督导主管部门严格落实实施方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过的程序和制度。
五是健全制度机制强化规范。科学有效的制度机制是确保各项工作规范有序进展的保障，实际工作中，开封市充分利用制度机制强规范、管长远的作用，积极探索并形成了每季度召开深改会、按需要召开编委会学习研究上级改革要求、分析研判改革动态的会议制度；建立了由分管副市长定期召集，主管部门主导，组织、编办、财政、人社、医保等部门参与的改革推进运行机制；建成了编办为桥梁，主管部门与职能部门随时对接的业务工作运行机制；坚持了编办按月收集全市动态，市委督查局按月提醒通报的督导促进制度，系统构建起了用任务链接、按职责分工，各负其责、各尽其能的高效运行机制体系，很好地保证了全市改革工作任务的整体推进和圆满完成。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）