吕 璞
〔内容提要〕乡镇政府作为基层政权,管理体制是否完善,对乡村振兴战略实施有较大的影响。全面深化改革使我国的乡镇机构改革取得了较为明显的成效,适应新时代要求的乡镇机构职能体系主体框架初步建立,但仍存在党对基层治理的领导制度不够完善，基层政权组织作用发挥不充分、能力有待提升等问题。本文结合毕节实际，针对新时代背景下乡镇行政管理体制进行研究,并探究存在的问题和对策建议。
基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇政府治理能力的提升，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。我国进入新发展阶段,农村的重心已历史性地转向全面推进乡村振兴新征程。乡镇作为我国行政管理体制的基础层级,乡镇政府服务前沿、管理首站和执法一线，是推进乡村振兴的关键环节。
我国乡镇机构的改革历程
建国以来, 中央省市结合基层经济社会发展需要, 已多次推动乡镇行政管理体制改革,在基层初步构建起了统一规范、高效便民的管理体制,推动乡镇政府职能转变工作取得了实质性进展。
1.建国初期的“议行合一制”。
在建国初期，我国乡镇体制是在议行合一的人民代表大会制度框架内进行的。所谓“议行合一制”，是指由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力, 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生, 各自对国家权力机关负责并受其监督。1950年12月政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。1954年取消了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，明确农村基层政权为乡、民族乡和镇。
2.“政社合一”的人民公社体制。
1958年9月开始撤乡镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。全国12万多个乡镇和74万多个农业生产合作社改组成2.6万个人民公社。人民公社是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的劳动组织。
3.改革开放后的“乡政村治”二元体制模式。
随着家庭联产承包责任制的确立, 人民公社体制的权威基础彻底动摇, 一部分社队基层组织涣散, 甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态, 致使许多事情无人负责, 不良现象滋长蔓延。1982年12月，修订后的 《宪法》 规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年实行政社分开，恢复乡镇政府。新修改的《中华人民共和国宪法》规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,确立了“乡政村治”的二元体制模式。
毕节市乡镇行政管理体制改革情况
毕节市按照中央建设人民满意的服务型政府的要求，多年来持续深化乡镇机构改革。通过改革，充分发挥党对基层治理的领导作用，在推进基层依法履职、阳光行政，调整优化基层组织体系和资源配置，激发基层内生动力等方面取得较好成效。
1.聚焦科学规范，优化机构设置。
根据《中共贵州省委办公厅 贵州省人民政府办公厅转发<省机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见> 的通知》（黔党办发〔2010〕19号）、《中共毕节地委 毕节地区行政公署关于深化乡镇机构改革的实施意见》（毕地党发 〔2010〕41号）等文件精神，毕节市切实加强组织领导，强化工作措施，认真履责尽职，聚力真抓实干，全市各乡镇党政办事机构设置5个（县<市、区>党委、政府所在地镇、人口在5万人以上的镇党政办事机构设置6个），事业机构设置 9 个。按照加强基层政权和权责一致的原则，着重理顺了县乡管理关系。将林业站调整为乡镇管理的事业单位，增强了乡镇政府的服务功能。县级政府部门设在乡镇的机构，以县级政府部门管理为主，履行人事管理和业务工作部署、指导和考核职责；乡镇党委、政府对县级政府部门设在乡镇的机构履行监督、指导职责，考核以乡镇党委、政府意见为主。乡镇党委、政府管理的事业机构，由乡镇党委、政府全面履行人事权、财权等管理职责，上级政府部门履行业务指导职责。通过整合乡镇行政机构，创新事业单位运行机制，实施人员定岗，优化人员配置，增强干部竞争意识、责任意识和服务意识，降低了行政成本，提高了工作效能，乡镇经济发展态势持续向好，社会管理机制不断完善，公共服务水平全面提升。
2.积极稳妥推进，试点成效明显。
2014年来，在七星关区青场镇等26个乡镇开展乡镇行政管理体制改革试点，各县(市、区)及试点乡镇认真贯彻落实 《中共贵州省委办公厅 贵州省人民政府办公厅印发<关于开展乡镇行政管理体制改革试点工作的意见>的通知》（黔委厅字〔2014〕40号）精神，在下放试点乡镇经济社会管理权限、优化组织结构、创新体制机制等方面进行了积极探索，初步构建起权责统一、运行规范、简约高效的乡镇行政管理体制，激发了试点乡镇改革发展内生动力，较好地完成了行政管理体制改革的各项工作任务。2021年，在金沙县沙土镇、织金县猫场镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点，目前已制定实施方案。黔西市为乡镇和街道整合审批服务执法力量试点，各项工作正在有序推进。
一是政策体系逐步完善。各试点乡镇都结合自身实际，对党政办事机构和事业站所设置进行调整和优化，落实编制和人员，使机构设置更加合理，人员调整及时到位，更有利于开展工作。按照大部制、扁平化、高效能的原则，综合设置“九办两站五中心”党政办事机构和事业站所，并给试点乡镇增设1名副乡镇长领导职数，采取定向招聘等方式，引进城镇规划建设专业人才。形成以政务服务等窗口机构为前台，以承担决策、监督的其他机构为后台的“前台+后台”管理体制。如设置乡镇政务服务中心，通过授权或委托的方式以乡镇政府的名义承担行政审批、公共服务等职能，将县级下放的经济社会管理权限全部纳入政务大厅办理，推进无差异一窗口受理，落实“一站服务”“一次办好”“服务群众最后一公里”等改革要求。逐步完善政策措施，为确保试点乡镇“有钱干事、有人干事、认真干事”，各县(市、区)积极探索做好县、乡两级协调运转的工作机制，完善乡镇行政管理体制变革有关组织、人事、财政等配套政策。
二是体制机制不断创新。各县(市、区)进一步推进乡镇管理大部门制改革，在现有人员及编制不变的情况下，将乡镇工作任务和职责相关或相近的站所办整合为党政综合办公室、社会管理综合治理办公室、经济和社会事业管理办公室、农业服务中心、社会事业服务中心、政务服务中心等。各办（中心）设主任一名，副主任1-2名，主任由乡镇分管副科级领导兼任。实行领导竞争上岗和职工双向选择。同时，原站所办不更名、不变职能，工作人员不变身份、不变待遇，保持与上级部门的有效对接。实行挂牌上岗制，对干部职工实行“定人、定岗、定责”，将机构设置、主要职责、工作流程、人员岗位“四上墙”，做到“有牌子、有办事流程图、有工作人员去向牌、有工作人员桌牌”。设置便民服务大厅，实行工作岗位“AB”轮换制，A岗为原业务岗位职责，B岗为重组岗位职责，强化岗位业务培训，每个工作人员除精通本职工作外，必须熟悉1至3项相关相近业务，以适应工作需要。
三是治理能力持续提升。各县(市、区)根据《贵州省人民政府关于公布赋予乡镇行政管理体制改革试点乡镇部分县级经济社会管理权限基本目录的决定》精神，稳步推进放权工作。七星关区下放经济社会管理权限 74 项，大方县下放 195项，黔西市下放 190 项，金沙县下放 195 项，织金县下放 176项，纳雍县下放 92项，威宁县下放195项，赫章县下放 180项。为确保权限放得下、接得住、用得好，市县、试点乡镇建立协调指导、评估督查、情况互通、人员培训等工作机制。赋权部门与试点乡镇拟订赋权交接清单，对下放权限逐一梳理确认，明确下放方式、下放程序和承接方式，确保下放权限有效承接。
存在问题
经过改革，乡镇政府职责定位更加清晰，机构设置更加科学，管理服务更加高效。但在新发展阶段，乡村振兴处于全新的历史起点，乡镇正在从刚性管理向柔性服务转变，从全能选手向“三定”履职转变，从追求GDP快速增长向高质量发展转变，现行体制与基层治理体系和治理能力现代化不适应不协调的矛盾日益凸显。
1.职能转变还不到位。
当前，乡镇角色正从“划桨人”向“掌舵人”转变，但乡镇存在职能划分不够明确、服务理念比较落后、行政效能仍较低下、职能考核还不到位，自身定位、管理权限、管理方式等存在失位、逾位和错位现象。由于行政权力不足，行政管理权限受限，公共服务还不能迅速高效履行到位，但社会管理方面存在越位。事业单位等同于行政机构独立承担某项职能的情况普遍存在，导致行政机构履职缺位与事业单位越位。各乡镇能够积极贯彻落实党和国家的方针政策, 法治观念逐步增强，依法治理取得进展, 但是在由“管理”向“服务”理念和角色的转变上还有很长的路要走。精细化管理的深入，乡镇工作量越来越大，上级安排的事务量突飞猛进，事权压力很大，但还主要采取全员出动、干部包村、领导包片的老方式。在便民服务中心建设方面, 各乡镇能够积极加强建设, 但资金、办公场所等条件的不同, 建设差别较大。总之，乡镇管理模式未转变，力量配备不均衡，该强化的职能未强化，该弱化的职能未弱化，这与新发展阶段下推进乡村振兴格格不入，有的工作推进上“人缺力乏手段差”。
2.乡镇政府“权小责大”。
当前体制下，责任比权力和资源更加容易下放，加上“层层分解指标、级级安排任务”的惯性手法，造成乡镇管理事项和服务内容成几何式增长，事务越来越多、责任越来越重、压力越来越大，陷入“权力无限小，责任无限大”的困境。由于乡镇权责配置缺乏制度保障，“上面千条线、下面一根针”演变成“上面千把锤、下面一颗钉”。有的打着下放权力的旗号，通过通知规定、方案明确、会议决定等方式，把自身职责范围内风险较大、难度较高的工作，以“属地管理”名义下放乡镇，有的甚至遇问题不分析，只是简单按区域属地管理原则摊派到乡镇，一下从“主管”变成“督导”。在这样的体制背景下，乡镇政府权责不对称的现象必然会进一步加剧，面临着“有责任、无权力”的尴尬处境，“管了不少不该管的事”“看得见的事管不了”“看得见的人管不了”，权小责大、有责无权、权责倒挂，权力责任不相匹配。职责与权力、资源配置的失衡，是制约乡镇基层政府运行和治理能力提升的体制症结。
3.行政执法问题较多。
经济社会的快速发展，对县域治理体系和治理能力提出了新的要求，需要整合行政资源，健全执法体制，提高执法效能。而我国执法职能一直分散在各个部门，极易产生多头执法、各自为政的弊端，传统行政执法体制正面临着新的挑战。一是执法渗透力不足。执法主体“以县为主”,执法难以及时有效地深入基层社会。从执法权的既有配置来看，多数的执法权配置在县级政府部门。县级政府部门有其基层组织，在“县局机关-派出机构”的体制中，设立在乡镇的站所、分局是执法的“窗口”，是执法的“一线”，但是机构设立在乡镇，并不代表着国家权力就能深入基层。从治理单元的角度来看,我国存在着县、乡、村治理单元和将三者串联起来的国家治理基本体制框架。派出机构通常设立在乡镇政府驻地，执法行为能够辐射到城镇及其周边，但是难以完全深入到所有的村庄层面。另一方面，“查处分离”的权限分配方式极大地束缚了派出机构的行动。县级政府部门享有执法主体资格，但是不具备信息优势；派出机构直面执法事务，了解基层群众在特定领域内的法治需求，却不能及时做出回应,何时执法、如何开展执法，均受到县局机关的管理。执法资源集中在县级政府部门，派出机构缺乏相应的执法资源。城镇、村庄、集镇等人口集聚区是人民群众生产生活的主要场所，该类地区容纳了高密度的社会关系和高频次的经济往来，因而是执法的主要区域。此外，有不少法律需要在人口集聚区之外得到执行，其中的典型是自然资源管理类法律。自然资源广泛分布在人群集聚较少的地区，针对自然资源的违法行为很难被及时发现，违法事实一旦形成，往往就会给自然资源的保护带来难以估计的困难。当前,现代技术的大量运用虽然提升了执法部门发现违法事实的效率，但是其对于执法的帮助依旧有限。二是执法综合性不够。社会领域的问题很多是综合性的，是多种不同性质法律问题的交汇，以传统部门法为基础的法学理论和法律架构，已不能适应对很多社会问题的认识和治理，一些执法部门在常规的执法活动中容易陷入“孤立无援”的境地。例如，畜禽养殖是农村的主要污染源，只依靠环保部门，很难对其进行治理。
4.放权管理还需加强。
近年来, 按照扩权强镇和行政审批制度改革等工作要求, 各县(市、区)通过委托、授权等方式, 确实下放了不少权限。但目前来看, 由于基层政府话语权不足, 在下放权限过程中, 个别县(市、区)直部门存在选择性放权问题，存在放权不放人问题。一些下放权限的部门未强化事中事后管理，政策宣传工作有待加强，指导培训不够，导致承接效果不明显。乡镇对部分管理权限有需求, 同时也对权限行使的各类人才有需求。但在实际放权过程中, 部分县(市、区)直部门却出现了“甩包袱”现象, 将那些责多利少、程序繁杂的事项下放给基层, 下放权限的同时又不下放人员,这不仅导致了乡镇人员编制更为紧张, 而且也使原本设计规范的程序增添了环节, 为基层群众办事带来了麻烦。因政务服务中心人员专业水平不高，缺乏专业性的工作人员，导致部分审批权限无法下放，一定程度上导致放权不到位现象。此外，乡镇人才匮乏，要配齐素质高、服务好、熟悉村情民情的人员比较困难。
5.编制配置不适应实际需要。
2019 年的 《半月谈》 刊发 《倾听基层心声：一个乡镇九种人，没有编制很伤人》 这篇文章，反映了乡镇人员编制十分紧缺的现状。由于乡镇承担着各项政策实施落地的重担，工作任务很是繁重，但乡镇人手紧张，不得不在编制之外通过公益性岗位、人事代理、劳务派遣等方式招聘编外人员来补充，甚至有些机构的工作人员大部分是编外人员。少数在岗人员积极性没有充分调动，“有十分功、只发八分力”甚至“出工不出力、出活不出彩”的现象依然存在。从减少管理层级、推行社会自治角度来讲, 为乡镇核定少而精的编制是合理的。但从当前基层管理的实际来看, 受历史和社会发展阶段的影响, 精细化、点对点服务可能更加符合广大农民和群众的习惯；加上乡村振兴、应急、拆迁、维稳等工作需要大量人员力量深入一线、走村入户；但从目前的情况来看, 乡镇的人员编制仍是2012年根据当时的经济社会情况核定的, 这些编制除去领导职数占用的, 分到各口都很少，还存在乡镇人员被借调、抽调，让基层人员力量远远不能满足工作需求。
对策建议
乡镇行政管理体制改革是农村综合改革的一项重要内容，应当重点抓好以下四个方面：加速转变乡镇政府职能，严格控制乡镇机构编制，改革乡镇事业站所管理体制，创新乡镇行政运行机制等等。
1.变“上面千把锤、下面一颗钉”为“上面千条线、下面拧成绳”，科学设置组织架构提高乡镇治理能力。
乡镇机构改革的成效如何, 在群众以及乡镇工作人员看来, 其最直观的体现就是机构的改革, 新设机构运行的效果是对整个改革效果的直观反映。一是因地制宜定额和设置机构。对于最基层的乡镇来说, 在机构设置上, 行政管理和事业服务职能划分不能太细, 重点明确管理服务职责, 探索“行政管理+服务”于一体的机构设置；在机构数量上, 对领域接近的进行大部门综合设置, 做到科学合理高效；在机构类别设置上, 紧扣乡镇服务乡村振兴、社会发展等工作重心设置机构类别。根据不同乡镇的经济基础、资源禀赋、产业特点、地理区位、区域面积、人口规模等因素，确定不同类型乡镇的职责定位。工业化和城镇化发展水平较高的镇，着力解决工业化和城镇化发展进程中的相关问题；农业比重大的镇，着力加强经济发展、服务“三农”、乡村振兴等职能。二是优化协同高效设好机构。要加强乡镇党委对基层政权的领导，构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇管理体制。机构职能从“向上对口”转为“向下对应”，更加贴近群众需求，做到综合化、扁平化。针对乡镇机构设置过多、分工过细、办事效率不高等问题，在党政内设机构设置上，同一县域内做到相对统一。打破传统“按部门、按行业”设置机构的方式，从综合服务、综合技术、综合执法三个维度综合设置乡镇事业机构，提升服务效率，原则上党政机构设置不超过5个，事业机构设置4-6个。党政机构可设置党政办公室、党建工作办公室 （加挂人大政协联络办公室牌子）、公共管理办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室 （加挂群众工作办公室牌子）等5个机构。事业站所可设置党务政务综合服务中心、农林环保服务中心、村镇建设服务中心、社会事务服务中心(退役军人服务站)、科技文化服务中心、应急服务中心等。人大、纪委（监委）、人民武装、工会、共青团、妇联等组织按有关法律法规、章程和规定设置，其办事机构可采取加挂牌子方式设置。三是改革创新上级机关领导方式。如建立乡镇机构“一对多”“多对一”的制度，理顺与上级机关的工作对接、请示汇报和沟通衔接。如支持乡镇改革创新，严禁干涉乡镇机构编制事项，不得要求乡镇对口设立机构，不得要求在村(社区)设立机构和加挂牌子。
2.变“权责不对等、权责不分明”为“权责相匹配、有权必有责”，推进执法改革增强乡镇行政执行力。
以人民对美好生活的向往为改革导向，理顺县乡权责关系，按照“权责统一、事权匹配、人事相宜”原则，规范乡镇政府行为。依法赋予乡镇行政执法权，整合现有执法力量和资源。统筹谋划、因地施策，积极探索综合执法新模式、新机制、新格局，推进乡镇一支队伍管执法，着力打通基层治理“最后一公里”。一是减少执法层级，合理“下放”执法权。乡镇在国家治理体系中地位十分重要，乡镇政府在一定程度上也具备回应基层诉求的能力，因此适当“放权”给乡镇政府，可更好地提升执法成效。按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督权等经济社会管理权限赋予乡镇，依法明确乡镇执法主体地位。法律规定县(市、区)及其工作部门的管理权限需要赋予乡镇的，按法定程序和要求办理。县(市、区)直相关部门与乡镇签定经济社会管理权限《交接协议书》，协议书包括赋权事项、法规依据、办理程序、责任义务、生效时间及相关内容。凡是纳入赋权清单的权力事项，相关部门不得以任何形式继续保留或变相审批。乡镇取得管理权限后，做好承接配套工作，同时承担相应责任。赋权清单可根据各乡镇发展需要动态调整，县(市、区)要加强工作统筹，确保放得下、接得住、管得好、有监督。二是强化内部管理，提升综合执法部门的执法能力。推进行政执法权限向乡镇延伸和下沉，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇名义开展执法工作，并接受县(市、区)主管部门的业务指导和监督，逐步实现一支队伍管执法。建立乡镇行政执法人员培训和监督机制，明确并规范县(市、区)职能部门对乡镇执法工作的业务指导、培训和监督工作，规范乡镇执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为。建立执法全过程记录制度，实现全程留痕、可追溯、可追责。建立健全乡镇与县(市、区)部门行政执法案件移送及协调协作机制，对赋予乡镇的行政执法权限，部门要做好业务指导，对未赋予乡镇的行政执法权限，乡镇和街道要做好协助配合工作。三是适当松动“属地管理”责任，减轻乡镇负担。“属地管理”责任是乡镇政府负担过重的主要原因，要深化改革，通过责任的再分配来实现乡镇政府的松绑。规范调整乡镇职责任务清单，县(市、区)部门不得将非清单事项交乡镇办理,做到“清单之外无事项、进入清单严准入”；需交乡镇办理的临时性、阶段性工作，要经同级党委、政府批准，并做好经费、人才、技术、培训等保障。县级政府不再对乡镇政府法定职权范围之外的工作进行考评。同时县(市、区)政府应强化对部门的考核，并由各部门将考评压力传导给其派出机构。全面取消乡镇招商引资任务，弱化乡镇直接抓经济发展的职能，推动乡镇聚焦抓党建、抓治理、抓服务。
3.变“小马拉大车、困马拉慢车”为“大马拉重车、好马拉快车”，以放管服为抓手增强乡镇为民服务能力。
瘦“身”塑“型”、健“身”强“体”是根本。一是深入推进“放管服”改革。市、县级政府要规范乡镇政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇能够承接的服务事项依法下放。优化乡镇政务服务流程，全面推进一窗式受理、一站式办理，加快推行市域通办，逐步推行跨区域办理。二是切实转变政府职能。加大工作力度, 继续深入推进乡镇政府职能转变, 力促乡镇党委政府及其工作人员牢固树立“服务”理念, 切实内化于心、外化于工作中。在发挥乡镇主体作用的同时，发挥村特有的“神经末梢”作用，助力提升乡镇管理和服务水平。乡镇要加强基层医疗卫生机构和乡村卫生健康人才队伍建设，稳步推进编制资源跨层级向乡镇流动。三是加强便民服务中心建设。既要继续加强硬件建设, 更要加强服务中心的软件建设, 乡镇和上级派驻机构的行政审批、公共服务事项全部进驻服务中心, 进一步规范工作制度, 优化工作流程, 将乡镇便民服务中心打造成密切联系群众、践行群众路线的窗口。整合县直部门下放乡镇行政审批和公共服务职责，如社会保障、医疗保障、不动产登记、社会救助、乡村建设等职责，综合设置乡镇政务服务或综合便民服务中心，实行“一站式服务”“一门式办理”，推行“马上办、网上办、就近办、一次办”。
4.变“有事难商量、有事少商量”为“有事多商量、有事会商量”，完善基层民主协商制度增强乡镇议事协商能力。
以广泛充分协商促进基层决策民主化科学化，以问题导向推动协商规范化程序化，以人民为中心提高协商参与度影响力，使协商议事理念深入人心，使基层治理能力不断提升和社会环境持续改善。一是强化基层组织建设为议事协商提供保障。把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。加强乡镇、村(社区)党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。积极推行村(社区)党组织书记通过法定程序担任村(居)民委员会主任，村(社区)“两委”班子成员交叉任职。注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。二是完善基层民主协商制度。建立议事机制，对具体组织领导、工作原则、协商议事步骤等进行明确，乡镇协商由乡镇党委组织实施，村级协商由村党总支组织实施。主要商议经济社会发展中存在的问题及对策、广大群众反映的热点难点问题及基层群众普遍关心关注的民生事项。完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。探索建立社会公众列席乡镇有关会议制度。
（作者单位：中共毕节市委机构编制委员会办公室）
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