胡 振 谈 淼 杨佳利
〔内容提要〕县乡两级作为基层治理的主体，如何更好发挥各自的职能优势，形成基层治理的合力，对于提升基层治理体系和治理能力现代化意义重大。但县乡关系一直存在着权责边界模糊、财权事权失衡、问责体系单向等问题，很大程度上影响了基层治理的效能。本文通过研究县乡权责关系的现状及问题、外地的探索经验、淮安的实践做法，思考如何厘清权责界限、强化县乡联动，构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的基层治理体系。
基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，基层治理水平决定着党执政的社会基础、国家治理的根基和水平。但现实中，基层治理中的很多问题，尤其乡镇机构改革、乡镇行政管理体制改革的体制性难题，深层次原因就在于县乡权责关系不明确。
县乡权责关系的现状及存在问题
乡镇作为国家政权组织体系的最基层，党和国家路线方针政策的最终实施者，本应是独立的、权责完备的一级政府。但由于权责定位不明确、考核体系不健全等原因，县之于乡镇在权力配置和利益分配方面处于支配性地位，乡镇更多是依附于县，基层治理的效果大打折扣。
1.权责边界模糊。
对于县乡政府权责，目前只有在《宪法》和《地方政府组织法》中有相对具体的表述，其中县级政府职权10项，乡镇政府7项。不难看出，第 6、7、9、10条表述完全相同，也就是说，现行法律只是对县乡政府的权限范围进行了原则规定，且表述也较为笼统，并未规定具体的权责范围和内容，即具体应该做什么、同样的权责该如何划分等并没有明确规定。同时，虽然第5条规定了乡镇政府没有环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务、监察职能，但第10条“办理上级人民政府交办的其他事项”外延模糊，县级部门可以“属地管理”的名义，将大量不想管、不好管的事务连带责任一起下压到乡镇。这种“甩包袱”行为，最终只会导致乡镇政府权小责大，加大基层治理的难度。
2.财权事权失衡。
一方面，县级上收财政权力。农村税费改革之后，乡镇政府的税收总量和财政收入来源减少，为保障乡镇基本运作，很多乡镇都实施了“乡财县管”制度，乡镇失去了财政自主权。另一方面，县级不断下压事权。乡镇承接了包括综治、安全生产、秸秆禁烧、防汛防旱、扫黑除恶、耕地保护等各个方面的大量事权，但却没有相应的财政资源作支撑。依据目前的财力，乡镇工作开展得步履维艰。财权与事权的分配不均严重影响基层的有效治理，造成我们常说的“小马拉大车”“一针穿起千条线”。同时，财权的削弱也使得乡镇更密切依附于县级政府。
3.问责体系单向。
在现行行政问责体制下，乡镇政府作为县级政府的下级机关，其行为受到县级政府的单向问责。县级政府在追责过程中往往伴有对乡镇政府增压的行为，使乡镇政府十分被动。在单向问责体系中，县级实际上掌握了乡镇的绩效考核权和人事任免权。基于任免和考核的压力，虽然乡镇在法律上不必承担某些职责，但实际上只要县级要求乡镇配合或参与履行，乡镇也推却不了。在基层调研时发现，各种责任状、考核评比，少则十几个，多则二三十个，特别是环境保护、安全生产、信访稳定、文明城市创建等严苛的“一票否决”指标更是让乡镇压力巨大，更多时间和精力用来应付检查考核，无暇于社会治理和公共服务等基本职责。
县乡权责关系的淮安实践
如何合理划分县乡权责、明晰权责边界，一直是全国性的话题。近年来，从浙江的“强镇扩权”，到安徽的县乡权责清单，再到山东的规范“属地管理”，各地都进行过一些行之有效的探索与实践。江苏更是先后开展两批经济发达镇行政管理体制改革，推行“加强党的全面领导、审批服务一窗口、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心”的“1+4”基层治理模式，探索基层“三整合”改革等，通过重心下移、资源下沉，乡镇力量得到进一步强化，走在了全国前列。自开展乡镇行政管理体制改革以来，淮安市积极争取、勇于实践，通过精准赋权、综合执法、编制清单等举措，一定程度上缓解了县级政府与乡镇之间地位不对等、权责不匹配的关系。
1.精准赋权，强化自主治理。
中办国办印发 《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出“将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道”，从外地的做法也可看出，下放权力是大势所趋。淮安市因势而动、因地制宜，结合各镇实际和发展特点，以服务民生为原则，将有关审批、处罚权限下放，集中统一由镇政府行使。在经济发达镇、工业较为集中的镇，重点赋予市场准入、投资建设、安全生产、环境保护等方面权限，如在金湖县银涂镇，考虑到“镇区合一”，重点赋予其企业登记、个体工商户登记、规划建设、环境监管、产权交易等权限；对以农业为主的镇，重点赋予农机具购置补贴、养殖经营权、农民专业合作社登记等涉农方面的权限。
盱眙县在马坝镇成立全省首家镇级行政审批局，下放行政审批与公共服务事项72项，涟水县赋予高沟镇行政审批局42项审批权限。同时，两镇还分别集中行使县级下放的行政处罚权 1183项、341项。通过赋予镇相应的经济发展、便民服务等方面的管理权限，各镇集聚人口、经济发展、公共服务、社会治理的能力得到大幅提升。
2.综合执法，明确权责边界。
金湖县被列为江苏省综合执法改革试点地区，在县级层面实现一个领域“一支队伍管执法”的基础上，将综合行政执法向基层延伸。率先开展镇域相对集中行政处罚权试点，将县级相关部门适宜由基层行使的执法职能逐步依法集中给各镇政府。各镇分别组建综合行政执法局，在镇域范围内统一行使镇政府的法定执法职责以及集中给镇政府行使的行政处罚权。经省批复同意，目前金湖县各镇集中行使县级安全生产、国土、住建、规划、交通运输、民政、市场监管、水利、人社、农业等12个领域88项行政处罚权。同时，建立健全镇政府与县级执法主管部门的协作机制，强化镇政府在执法事项上的综合协调和对综合执法队伍的日常管理。执法权限的下放和规范，有力解决了乡镇“看得见管不着”的执法困境，进一步提升执法效能，有效增强基层治理能力和社会管理水平。
下一步，按照权责统一的原则，探索建立县乡两级执法权责清单，依法界定、合理划分镇综合执法局和县级5-7支执法队伍的权责边界，理顺权责关系，实现“一套清单管权责”。
3.编制清单，规范“属地管理”。
中央《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》强调，上级部门不得以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式，将工作责任转嫁乡镇和街道承担。为进一步优化县级部门对乡镇的领导方式，科学规范“属地管理”，淮安市在学习借鉴外地做法的基础上，探索镇街职责准入管理，明确县级确需委托或交由镇行使的职能事项，需报市级机构编制部门审核，由县级党委政府批准实施。兼顾各镇发展水平和承接能力的差异性，充分论证职责准入的必要性、合理性、可行性，县级部门不得以部门、议事协调机构、临时机构等名义擅自将已明确由自身承担的行政管理事项及相关工作任务交由镇办理。对于职责准入事项，县级部门要提供相应的经费、人才、技术支持和业务指导。研究编制 3 张配套清单——行政权力清单、公共服务事项清单、属地管理主体责任和配合责任清单，以清单形式列明镇街职责，厘清县级部门和镇街职责边界，推进依单履职。
进一步厘清县乡权责关系的思考
中共江苏省第十三届委员会第七次全体会议决议中强调，进一步理顺市、县、乡镇权责关系，构建形成市级统筹、县级推进、乡镇强基固本的治理链条。这为厘清县乡权责关系指明了方向。作为政治学、行政学的一个老话题，县乡关系问题的解决不是一蹴而就、立竿见影的，需要法律法规的保障、体制机制的完善等，主要处理好三个方面的关系。
1.在权责边界的划分上，处理好顶层设计与基层创新的关系。
顶层设计是基础，是“自上而下”的总体构想和战略设计，能重点抓住“牵一发而动全身”的关键问题、核心问题、难点问题。从浙江、安徽、山东的改革经验来看，都是由省级统一出台文件，为改革统一思想、明确方向。要真正理顺县乡权责关系，仅靠县乡两级，甚至市一级都无法解决，必须由省级甚至国家层面来主导，从全局的高度兼顾县乡两级的利益诉求来统筹进行，最好能在法律层面明确县乡两级的权责关系，最大程度减少改革的阻力，增强改革的动力。
顶层设计不可能做到面面俱到、细致入微，而基层创新为顶层设计提供了实现途径。如果照搬顶层设计，改革的结果只能是“千篇一律”“千城一面”。基层创新才是推动决策落地生根的重要方法，立足于当地，以解放思想、实事求是的态度，探索寻求能够贯彻好上级决策部署的办法。在权责关系的界定上，也不能一刀切。单就淮安而言，就有 57 个镇，各镇在人口分布、经济水平、社会结构、历史文化等方面都有一定差异，对财权事权的需求也不尽相同，这就要鼓励各镇在顶层设计的框架下，探索出符合自身的县乡权责关系发展路径。
2.在财权事权的分配上，处理好权责对等与兼顾效率的关系。
有权无责会催生权力滥用，有责无权难免会消极怠工，只有权责分明才能各司其职。权责对等也可称为权责一致，对等并不意味着县乡两级权力、责任完全相等，而是强调履行职责的必要权力、资源与责任必须相匹配、相一致。在必要时，县级部门可以将部分事权下放给乡镇，但必须做好相应资金、技术、人才、网络端口等方面的保障，做到权随事转、人随事转、钱随事转。
在公共服务供给领域，有一条效率原则，就是公共产品和服务由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府来提供。县乡事权划分也可参照这一原则，哪一级政府行使职权效率最高，就设置为哪一级政府事权。县级政府是区域内政治、经济、文化和社会事务的领导者，有着完整的、相对独立的行政管理权，应将财政花费大或者专业性、技术性强，或者外部性大以及均等化程度要求高的事权划归县级政府及其部门。乡镇政府是基层治理的重要主体，也是农村政治、经济、文化建设的具体组织者和推动者，琐碎繁杂、点多面广、本土化程度高、服务性强、直接面向行政相对人的事权，原则上设置为乡镇事权，实现服务效率化、便民化。
3.在考核机制的优化上，处理好松绑减负与激发活力的关系。
中办印发 《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要真正为基层减负，必须从健全考核评估机制、完善问责体系入手。科学设置考核评估规则，严格控制“一票否决”事项，强化结果导向，考核评价乡镇工作，关键看有没有解决实际问题。把民意反馈纳入考核指标，以基层群众切身感受和满意度为标尺，衡量乡镇工作的实际成效。同时，探索建立双向考核机制，乡镇可对县级部门及派驻在乡镇的垂管机构进行评价，特别是对派驻机构主要负责人的考核，所在乡镇党委的意见要占一定比重。
乡镇是我国政府层级的末端，处在国家治理的“前沿”。因此，乡镇干部干事创业的积极性直接关系到党和国家农村工作的基础。由于行政编制少、专业人才不足等原因，乡镇对各类人员编制资源大多采取统筹使用的方式。出台统一管理、统一考核激励的办法，明确乡镇职能机构的事业人员享受与行政人员同样的目标考核待遇，并探索畅通晋升通道的途径；对于政府购买服务及其他编外人员，探索建立工资定期增长机制。特别对奋战在脱贫攻坚、疫情防控、防汛抗旱等第一线的干部，在政策、待遇等方面给予倾斜；对有重大贡献的个人，在评先评优、提拔任用方面予以优先考虑，充分调动乡镇各类人员担当作为、干事创业的积极性。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）