容 志
〔内容提要〕党的十九届四中全会明确指出，“社会治理是国家治理的重要方面”，并论述了坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全的部署和安排，要求必须“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。党的十九届五中全会提出，“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这些都为新时代社会治理创新、夯实基层社会治理基础指明了根本目标和方向。对于一个人口众多、土地广袤的超大型国家来说，基层社会治理的能力和绩效始终是一个重要的政治和社会问题。如果把国家治理视为一个政权在应对其疆域内民众间或不同领域中各种事务、挑战和危机时稳定重复的举措和过程，那么基层社会治理则是政权在最贴近民众的基层空间中处理各类民间事务，提供基本民生服务，化解各类矛盾冲突，维持基本社会秩序，应对潜在挑战和危机的行为和过程。系统梳理改革开放以来基层社会治理的探索、成就与经验，对于回顾现有体系形成的历史逻辑，展望新时代社会治理重心下移的具体路径，有非常重要的意义。本期刊发下篇。
案例分析：重大疫情防控中的社区网格化治理经验
（一） 整体网格：重大疫情中社区防控的结构与机制
突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。此次新冠肺炎疫情的防控与处置可以被视为一种“全面应急”，基本依据有三点：一是传染对象的全面性。重大传染病的对象是全体社会成员，不分阶层、行业、区域和国别，因此必须进行全面干预和防控，而不可能仅仅针对部分群体。二是社会影响的全面性。不同于气象、地质等其他灾害，重大传染病直接对现代社会交往、接触性行动和群体活动造成影响。所谓“隔离”意味着社交中断和接触行为中止，这就会几乎影响到现代社会的所有行业、空间和领域，尤其是劳动力密集型行业，甚至对“生命线”（生活物资供应）和“救援线”（如医疗救护、病患运输） 造成直接打击。三是时间的延续性。如果得不到有效控制，传染源不能快速切断，波及和影响效应会不断持续下去，造成更大的损失。
管理传染源、切断传播途径和保护易感人群是防控传染病的三条主要方法和路径。由于新冠肺炎疫情的“全面应急”状态，落实这三条举措需要国家以最快速度完成两大任务：一是精细化的“风险排查”，即通过对高风险区域流出人员的精确跟踪和排查，及时发现每一个感染者并进行隔离和治疗；二是全面性的“社交隔离”，即通过全员居家来减少人员流动和社会交往，以阻止疫情扩散。在一个快速流动的现代社会中，同时实现这两大目标其实是非常困难的。因为从宏观上说，必须在最短时间内构建广覆盖、无死角和统一化的社会动员体系，以囊括所有地域和所有国民，这是对集中化和一统化的要求；从微观上说，必须精准识别每一个显性和隐性的感染者及其密切接触者，将其与健康人群隔离，这是对精确性和高效性的要求。可见，单纯的公共卫生流行病学调查并不能在极端困难的环境下独自完成这两大任务，将“大”幅度与“小”单元、广覆盖与精准化紧密结合的社会防控形态与载体就是“整体网格”。
“整体网格”是指以基本网格单元为基础，以信息技术手段为支撑，以精细化管控和资源组织化配置为主要内容，整合动员、服务、管理、链接等多维功能的整体性生活单元及其管理机制。“整体网格”是在重大突发疫情发生的非常态下，对常态情境中网格化管理的一次快速升级和拓展。纵观全国的抗疫实践，虽然各地的疫情严重程度不一，但共性特征就是将社区作为抗击疫情的基础阵地，将网格作为全面动员的基本单元，发挥其覆盖面广、精确度高、反应速度快的优势，及早发现疫情、阻断传播链条，构建牢固的社会防疫战线。具体来说，全面应急状态下“整体网格”的功能发挥依赖于“一个单元”及其背后的“五种机制”。
“一个单元”是指网格构成了社会的最小治理单元。治理单元是指“人们为了满足生产生活需要，以家庭或个体的方式聚集在一起，或是国家、政治团体将一定的人群按一定的区域划分为一定的行政空间”。① 治理单元为整合国家和社会资源提供了最基本的空间配置和组织承载。如前文所述，对于最小治理单元的划分一直存在争议，“网格”较小则规模和资源有限，“网格”较大又难以实现精细化。此次新冠肺炎疫情的防控实践说明，在界定最小治理单元时，中国特色的封闭和半封闭式的居住小区具有明显优势，即最有可能成为基本生活网格。封闭或半封闭的空间特征具有三种优势：一是借助院墙等物理屏障便于划清地理和空间边界，快速实施封闭管理，防止人员的大规模流动，阻断人际之间的传染，同时辨识高风险人群。二是有利于快速组成共同体。中国社区管理和服务资源很大程度上依照居住小区来配置，包括以居委会为主体的基层组织资源、以物业公司为主的市场资源等。在疫情期间，由于社交距离的限制，居民自发性、分散式的个体消费渠道被切断，以居住小区为单元的家庭人群能够快速结成“小共同体”，实现群体需求的组织化表达与外在供给的组织化对接，最大程度地降低政府管控、动员的活动成本，提升社会抗疫效率。三是有利于层层压实党员干部的防疫责任，以网格为载体进行资源整合与责任划分，以格定人，以人定责，专人专责，提高了应急状态下组织治理边界的清晰度和人员治理责任的清晰度。
“五种机制”是指支撑这个最小治理单元运行的具体管理制度和协调关系，具体包括：
第一，统一领导机制。统一领导是整体网格有序、高效运行的核心要素。网格是个微缩的社会，疫情期间的积极行动者包括社区工作人员、业委会成员、志愿者、物业管理人员、社会组织、下沉党员干部等多元主体，如果缺乏强有力的领导中枢和机制，就无法对众多行动者进行统一指挥、综合协调，也无法与外界进行统一的资源交流和供需对接。事实证明，基层党组织的集中统一领导为构建完整、有序的权力结构提供了坚实的保证。具体体现在以下两个方面：一是价值定向。党中央明确强调“以人民为中心”“把人民生命健康放在首位”的价值取向，并提出“坚决打赢疫情防控攻坚战”“疫情就是命令，防控就是责任”等价值目标。在基层网格中，社区通过广泛宣传、深入动员、协商沟通等方式形成了共同抗疫的最大共识。在共同价值目标的指引之下，多元社会主体共同构筑起了一条以“整体网格”为组织载体的抗疫思想统一战线。二是圈层构建。各种主体和资源在第一时间团结到基层党组织的周围。在所谓的“1+3+X”的格局中，“1”是指居民区党支部，“3”是指居委会、业委会和物业企业，“X”是指各类志愿者、社会组织、下沉人员等。这个行动圈层的核心就是基层党组织，它实际上负责网格内各类资源的统一调配与协调，将社区疫情防控的思想与行动统一到党中央的精神上来，提升社区疫情防控的整体管理绩效。
第二，群防群治机制。群防群治为整体网格提供了群众基础和动力来源。应急管理通常涉及到国家与社会两个层面，应急管理不只是政府应急管理，还需要政府与社会的合作，社会力量是应急管理中不可或缺的重要力量。传染性疾病的防控关键在基层，重点在群众，面对人员流动大、社区工作人员有限、基层防疫压力巨大等现实挑战，构建一套“群众参与、邻里守望”的群防群治机制是打赢社区疫情防控战的重要保障。整体网格中的群防群治机制是指以“网格”“楼宇”等编织群防单元，通过深入广泛动员群众形成巨大社会合力的工作机制。此次疫情中群防群治机制的作用主要体现在社区以网格为最小单元，成立邻里互助性质的小区自管团队，以最快速度组织和凝聚现有社区中的群众自治力量。“一切为了群众，一切依靠群众”是党和政府密切联系群众的政治路线，也是社区能够在疫情期间动员群众参与防疫管理的政治优势。一方面，社区通过党员先锋示范作用，激励网格员、楼组长、党员和其他志愿者参与到抗疫行动中来，组建群众自治队伍，开展入户宣传、院落巡查、卡点值班等工作，与居委会、物业、下沉工作队伍齐心协作，形成基层疫情防控合力。另一方面，针对部分无物业管理的居民小区的具体情况发动业主自治。无物业小区是指地理位置偏远或者物业形同虚设甚至物业缺位的小区或者独栋楼房，加之疫情期间“社会距离”的严格限制，这些小区居民的日常生活服务需求无法通过物业解决。此时，社区通过组建小区志愿者服务团队，开展病毒消杀、代购蔬菜与药品、关心行动不便的老人等邻里互助服务，为这些居民区的生活提供兜底保障。
第三，联防联控机制。在常态治理情境下，基层联勤联动机制主要是指在社区网格空间内，通过政府相关条线部门 （如公安、城管、环卫、房办等） 人员下沉至社区网格，使行政力量与社区自治力量统一绑定在同一治理空间下，从而形成工作上的协同联动。在全面应急状态下，社区疫情严峻、基层防疫工作超负荷运转，常态社区网格升级成为“整体网格”，出现了各党政部门齐力下沉基层网格、各相关职能部门协同作战，社会组织、辖区单位、物业企业共同参与的联防联控治理态势。联防联控机制具体体现在三个方面：首先是各党政机关部门的绑定式下沉。有的省市采用“五级干部”齐抓防控的举措，省、市、区、街镇、社区五级书记坚守一线、靠前指挥，层层压实防控责任；党政部门积极动员机关行政力量绑定式下沉，将防控重心下移至社区，在基层网格层面形成下沉干部、街道工作人员、社区工作人员以及志愿者协同战斗的格局。其次是条线部门与社区网格之间加强数据共享、信息联动，在科学研判的基础上实现精准防疫。社区网格负责返程人员的居家隔离、体温上报；如遇疑似病患，则由社区通知疾控中心及时进行处置，并上报卫健委报备并公布流行病学史，形成社区网格内的隔离、排查、发现、上报、处置的完整防疫闭环。最后是各个职能部门设置相对应的网格联络员，其主要职责是根据网格内发生的网格事件及时响应，形成一个“发现—处置—反馈”的闭环。同时，绿化市容、房屋管理等职能部门作为网格“格中有人”的一部分，与街道各部门配合，共同做好社区服务工作，如疫情期间市容负责居家隔离人员的垃圾上门收集，房办协调物业做好门禁管理。
第四，资源配置机制。健全完善社区网格内治理资源统筹调度和精准配送体系，对于基层应对突发风险时的预警、减缓、处置和恢复具有重大的意义。此次社区防疫实践中，社区防疫资源供需矛盾突出。在全面应急状况和封闭化、半封闭化管理情况下，网格的内外资源交流通道被严格约束、收窄，个体消费通道被限制甚至被切断，这就需要以网格为单元迅速重建组织化的资源对接和配置机制。一方面，从整体来说，进行资源的集中性配置。在湖北省特别是武汉市，由于社区完全封闭，个体外出全部禁止，因此必须在短时间内以社区为物资产销链接中介，利用网格化排查统计群众人数并记录群众采购需求，通过生鲜蔬果的社区团购方式进行生活物资的统一采购、统一配送，以保持正常的生活供应。排查出的病患进行集中隔离和定点收治，所需要的空间资源和卫生医疗资源均依靠基层社区进行集中配置。在其他地区，社区处于半封闭状态，但对于口罩等特殊物资，也是按照网格化区域进行定量配置。另一方面，从分散来说，进行资源的个性化配置。在网格内，由街道工作人员、社区工作者、网格员、民警、社区志愿者组成服务团队，针对居家隔离人员、老弱病残等弱势群体进行定向资源配置，包括送菜送饭、采购药品、生活必需品，提供居家服务等特殊帮助、兜底服务等。之所以能够在疫情期间迅速精准锁定特殊群体，是因为日常的社区网格化管理构建起了“人口基础信息系统”，对每个网格内的社情、人员信息有较为全面的掌握，为基层快速应急决策提供了准确的支撑数据。
第五，责任传导机制。在科层组织结构中，责任机制是与权力行使密切相关的，旨在明确职责边界、传导管理压力、提升组织效能的制度设计。“层层压实责任”是富有中国特色、最大化激励人员创造力和组织行动力的责任机制。疫情期间，依托自上而下的行政管理体制与社区网格化管理体系，将疫情防控的行政任务和压力进行逐级分解并层层传导至基层社区网格，以此推动组织性整体防疫行动，实现防控目标。压力传导机制主要有以下两个方面：一是防控工作的网格化定责。疫情防控重在精准，市、区、街镇、网格、村居依据网格形态，在统一指挥下，对下辖层级进行网格定点定责定人，建立“整体网格”管理体系，实际上将所有社会成员纳入了基层防控网络。一般来说，城市街道办事处、农村乡镇政府的领导人员都下沉到网格之中，担任主要负责人，在上下级组织联动互动过程中形成责任共同体，齐心协力推进整体防疫。二是防控工作的网格化追责。疫情期间，各级组织部门、纪检监察部门在各级党委领导下成立疫情防控督察组，主动对基层疫情防控工作、群众反映强烈的问题开展抽查监督、自查自纠，对形式主义、失职渎职的人员进行责任追究，对表现突出的人员进行表彰表扬。
总体来说，将中国独特的整体网格抗疫实践置于基层社会再组织化与社区管理创新的全局中进行审视，我们就会发现以封闭、半封闭居民区为最基本治理单元建立起来的整体网格凭借其管控覆盖性广、资源整合度高、社会动员性强等优势，在社区防疫方面发挥了难以替代的重要作用。可以说，整体网格正是中国全民抗疫的重要组成部分和社会形态，也是中国特色社会防控体系的关键构造。正是在整体网格的组织动员之下，所有资源和力量得到空前整合，为社会整体防控提供了坚不可摧的组织保证。应该说这是中国抗击疫情“硬核”的核心要素之一。
（二）再组织化与基层社会治理现代化
2019年习近平同志在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。由于此次新冠肺炎疫情的发展趋势还有较大的“不确定性”，从常态和非常态的角度来看，对整体网格实践的反思与检视其实具有多重意义和价值：第一，当疫情再次爆发或者局部爆发时，这一重要实践形态必然会全面或在局部被重新使用。当然，在总结经验的基础上，其精密性和有效性水平会得到进一步提升，而初次运用中被忽视的个体性、特殊性需求也可能得到更好重视与满足。第二，在疫情防控成为常态化的情况下，如何在社交隔离、人员管控与维持正常生产生活之间保持精巧的平衡，如何提升快速而精准的社区筛查、排摸和流行病学调查能力，特别是如何提高基层在常态和非常态之间的切换转化的效率和能力，需要认真梳理和总结“整体网格”的经验和成效。第三，在真正的“后疫情时代”，即使不再需要整体网格，但在社会治理重心下移的背景下“网格化管理和服务”的实践形态究竟如何展开，基本公共服务的“最后一公里”问题如何解决，也需要进行系统性和整体性思考，而“整体网格”的实践无疑为此提供了重要参考。当然，整体网格实践具有明显的暂时性和工具性。它是在全社会突发紧急状态下，为实现社交隔离和流动暂停之目的所采取的一种行政色彩浓厚、管控力度强大和工作强度超高的应急性、短期性做法，可以视为常态化“社区网格”“生活网格”的升级版和加强版。但我们应该承认，这种非常态下的应急反应同常态之间在运行机理上有极强的相似性和联系性。缺乏常态性的治理体系构建与优化，也不可能有非常态时的快速整合与运转。例如，统一指挥机制即脱胎于日常“党建引领”的组织保证；通过重心下移，将所有管理服务资源汇集到网格单元，形成联防联控机制，对应着常态情境中的联勤联动机制；以整体网格为单元进行广泛的社会和群众动员所形成的群防群治，本质上就是常态治理中的自治共治；通过网格链接各类服务资源并向居民就近供给，所对应的正是常态情景中的家门口服务机制。从异质性来说，非常态类似一种战时状态，因而网格对其中的居民和个体的管控程度更高、动员性更广、资源配置更集中，个体与公共活动的空间和方式被严格压缩，行政的力量更加突出和明显。
常态向非常态转变的机制包括两个方面：一是自上而下的赋能。“党委领导、政府负责”是中国社会治理制度的重要组成部分。政党与政府的科层管理结构自上而下为基层网格提供了资源、人员和必要的授权。资源包括资金、防护物资、生活物资等各种类型的物品；人员包括党员干部下沉到网格之中，同一般性的网格人员一起开展抗疫行动；授权则是将部分紧缺物资分配权（如口罩）和服务分配权（如送医院救治）临时授予基层网格。可以说，自上而下的“赋权”同党的十八大以来的“社会治理重心向基层下移”具有逻辑上的一致性，只是非常态情况时“下移”的事项和资源更多、更彻底。二是网格内部的深入动员。为了应对突如其来疫情造成的“行动困境”，“整体网格”必须进行更为全面和广泛的社会动员，包括人群的多元化 （常态时社区参与的主体是老年人）、主体的异质化（政府、市场、社会等力量） 和内外的拓展化 （社区之外的企业、社会组织的力量）。这种应急状态下的深入动员能力，与常态情景时的工作方式和关系积累有着密切联系，因为社会资本的丰裕无疑能够帮助网格管理者利用更广泛的社会联系，网络化资源的拓展必然带来更为全面的社会动员。
进一步看，无论是常态下抑或是非常态下的网格化管理，本质上都指向社会再组织化这一重要问题，只是组织化的深度、广度和程度不同而已。“生活网格”的组织化形态是“生活共同体”，注重的是实现高品质的美好生活，其内部组织结构较为松散；“整体网格”的组织化形态是“风险共同体”，注重的是控制重大传染病的传播，确保生命健康安全，其内在组织结构更为紧凑。在风险社会中，如果没有“生活共同体”，就难以建立或快速建立“风险共同体”；而如果没有“风险共同体”的预备和准备，“生活共同体”也无法有效应对各种风险与挑战。整体网格固然是特殊时期的特殊产物，但实际上也提示我们，基于网格化的社会构建有可能是新时代基层社会再组织化的一种实践形态。也就是说，社会的再组织化不仅仅是对市民和群众的组织化，也是对社会成员、国家资源、社会资源、社会需求及其供给的“一体组织化”。通过这种一体组织化，能够有效激活社会治理共同体的效能，解决各类情境下的治理问题，更好地实现群众的公共利益，从而达到社会治理现代化的目标。具体来说，这里包括四个方面的要素：
第一，“网格体系 — —共同体边界”。在以封闭和半封闭居住小区为最小网格单元的基础上构建管理统一、功能复合、多层级的网格体系，形成了社会共同体的最基本空间形态，也为再组织化提供了最基本的物理支撑。在这个体系中，生活网格处于最中心位置，其他的街面网格、平安网格、党建网格、环境网格皆以生活网格为核心进行整合重叠，通过“多网合一”，搭建覆盖全面、功能拓展、队伍精干的城市网格综合管理服务体系。从微观上说，每一个最小网格单元都是一个微型的社会共同体，以围墙、院门为代表的物理隔离虽然制造了空间上的分割，但也有效激活了中国传统的“家”“院”意识，增强了居民们的共同体认同。在调研中发现，疫情期间基层非常形象地把社区管控工作称为“看家护院”，以赢得居民们的支持和认可，收到了明显的效果。从宏观上看，多层级的网格体系又能保证生活单元之间、生活单元与商业单元之间建立必要的链接和沟通，构建所谓的“街区共同体”。这种“链接”既包括信息、资源的交换，也包括人情、感情之间的交流和沟通。这种既相互分离又协同融合的网格形态在一定程度上打破了过去条线组织上下级之间或者横向部门之间的信息沟通壁垒，也为应急状态下组织内部快速响应和及时处置提供了统一指挥的着力点。在网格之间发挥链接、渠道功能的不仅有政府行政的力量，也有诸如党建联建、区域化党建这样的非科层制的柔性牵引。
第二，“网格价值 — —共同体共识”。在封闭或半封闭的网格单元中，人们基于共同的生活空间和关联的物权产权能够自然形成共同的利益追求，从而为共同体构建奠定了最重要的物质和观念基础。这一共同的利益可以被概括为包容所有成员的美好生活愿景。美好生活可以被视为网格共同体最基本和最重要的共识，也是所有网格化管理服务工作的根本价值取向。帕特南的“公民共同体”概念中所包含的公民的参与、政治平等、团结、信任、宽容及社团活动情况等即为一种公民“公共精神”的体现。 ② 从本质上说，美好生活涵盖了常态与非常态两种情景中的价值追求：在常态中，美好生活意味着宜居的社区环境、和谐的邻里关系、方便的公共服务和平安的社会氛围；在非常态中，美好生活则意味着所有人的健康、安全和整个社区的可持续发展。在这一点上，中西方社会有着较为显著的差异。西方社会从本质上看是一种基于“产权—税收—契约”基础上的联合体，人们因为让渡与不可让渡的“权利”而订立“契约”，从而产生政治社会，共同利益仅限于让渡部分权利交换所得的利益“公约数”，如公共产品等。与此相对，中国社会更倾向为基于共同“历史—文化—居住”的共同体，人们居住场所的物权边界并不彻底清晰，社区中的公共空间、公共收益、公共资金（如维修资金）和公共服务大量存在，这种连接造就了“休戚与共”“荣损俱同”的共同体。因此，维护网格的整体利益和公共价值，就成为网格塑造共同体的最基本保证。
第三，“网格机制——共同体结构”。在基层网格空间内，形成以基层党组织为核心、政府治理和社会调节、居民自治良性互动的运行机制，有利于塑造社会共同体的多元治理结构。有观点认为，以网格为载体的行政化治理模糊了市场、社会、政府等多元治理主体间的职能边界。但从组织化的角度看，这种多元主体共同治理、协同联动的格局也许正是中国特色社会治理的一种特有的形态，网络化的意蕴正反映了这种涵盖多种主体、融汇多种力量和整合多种资源的复杂性、多元性治理形态。从公共价值创造来看，生活共同体本质上是多元社会主体基于共同价值和利益所形成的生命有机整体，资源、力量的整合是区别于“原子态”社会的本质特性。社区党组织作为领导性的政治力量，依靠党政协调机制和社区美好生活共同体的价值引领，为多元主体的互动和协作提供了“领导”和“指引”，并将“人民至上”的政治理念内化为各方力量参与社区治理的秩序准则。从管理的角度来看，政府各条线部门在网格内的聚集与下移的根本目的是推动行政资源以问题为导向，建立行政层级纵向到底、跨部门协同横向到边的基层网格化管理形态，真正为基层赋权，提升解决群众急、愁、难、盼问题的效率。从治理的角度看，通过动员网格内居民参与公共事务，并以民主协商的方式解决身边的问题，进而培养理性、平和、积极的公共理性和精神，对于构建生活共同体来说，既是必然过程也是最终目的；鼓励和发动社会力量、市场主体参与生活网格建设，能够有效链接内外部资源，形成更为广泛的治理网络，有利于不断提升公共服务的便利度与满意度。
第四，“网格功能 — —共同体赋能”。在最小治理单元内，社区依托网格配置服务资源、动员群众协商自治、开展应急预防处置，有利于最大限度地提升社区共同体的承受力和负荷力，从而使社区共同体的组织架构在“平战结合”“快速转换”时更具弹性和包容性。网格功能主要体现为基础性功能和拓展性功能两个方面。网格的基础性功能包括生活服务、公共管理以及居民自治的“三位一体”。生活服务是管理、居民自治的基础与条件，而居民协商自治则是推动生活服务和公共管理发展的不竭动力。尤其重要的是，按照居民区网格或者网格集合为基本单元来配置公共服务基础设施，包括建立“家门口”服务综合体、打造“15分钟”服务圈等，保障居民就近享受各类公共服务。这种“一站式”“集成式”公共服务系统可以依托现有公共服务基础设施，构建应急资源空间配置体系，建立各自的生活服务供应微系统，提升基层服务供给的均等化和可及化水平，在紧急状况下又能够提供庇护和保护。从非常态化来看，网格化管理又具有以应急处置为主的拓展性功能。当较大规模的突发事件发生时，网格内部的组织架构可以迅速伸展开来，容纳更多的下沉人员、调动更多的物资资源、整合更多的外部力量，把网格建设成坚强战斗“堡垒”，实现常态向非常态的、无缝衔接性的“快速转换”。事实上，这一动态变化逻辑在此次新冠肺炎疫情中已经得到了较为充分和全面的体现。
前瞻展望：基层社会治理的创新路径
（一）借助于区域化党建，统筹基层治理资源
强调借助于区域化党建的逻辑在于，把街道体制改革与加强党的建设结合起来，在街道办事处层面充分呈现和发挥基层党组织的领导核心作用，推动执政方式现代化与基层社会治理现代化相融合。在街道层面推动区域化党建，关键是建立健全区域化党建的组织体系、平台载体、工作机制、支撑保障制度。第一，在组织体系方面，主要是建立由街道党工委书记担任主席，由各政府职能部门、学校院所、企业园区、“两新”组织等参与的区域化党建联席会议，并将其定位为“区域内资源整合的主要平台以及共治决策平台，主要承担统筹领导和资源整合的功能” ③ 。第二，在平台载体方面，根据情况设立街道党建联席会议办公室、街道党建项目工作小组，重点依托和做强街道党建服务中心，由点及面地拓展党建服务阵地。第三，在工作机制方面，围绕公共服务、公共管理和公共安全等工作重心，形成定期协商、需求对接、党建项目共建、公益服务联做、社会治理联抓、公共平安联保等机制。第四，在支撑保障制度方面，重点是与全面从严治党工作相结合，积极推动党建向商务楼宇、各类园区、商圈市场、网络媒体等的覆盖，同时探索形成党员向居住地党组织报到、在职党员联系群众制度。
（二）加强权责清单建设，合理确定街道职能
权责清单制度是中国划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、权责不公开、权责不明晰等问题的制度化尝试，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案。 ④ 2017年6月发布的 《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出：“按照条块结合、以块为主的原则，制定区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单。”加强权责清单建设的目的是规范街道与政府职能部门的关系，推动条块关系的规范化，从而为“条块结合、以块为主”的政府主导型社区治理体制的成熟定型打下基础。在这方面，上海市徐汇区的做法具有一定的推广意义，该区于2016年制定出台了街道职能事项及条块关系清单，依据街道的作用性质 （承担、协助、支持保障） 将街道的责任事项分为三大类：依法承担类责任事项、依法协助类责任事项、支持保障类责任事项。同时，为加强对履行责任情况的绩效考核，徐汇区进一步将街道责任事项细分为五类。例如，依据 《上海市标准化菜市场管理办法》，街道依法承担“对本区域内的标准化菜市场及周边环境和秩序进行管理”的职责事项。但是，这一事项同时属于 A类，即“由条线职能部门负责的事项，街道开展监督或提供保障”：它是由徐汇区商务委员会负责的事项 ⑤ ，街道（城市网格化管理中心）在该事项中的具体责任是提供“巡查发现、联勤联动”保障。通过这样的权责清单设计，街道与政府职能部门之间的责任分工与合作基本被框定了下来，“政府职能将不能随意向街道转移份内责任”⑥ 。当然在实践中，要使权责清单制度真正发挥实效，还需要加强权责清单本身的权威地位和执行力度，并辅之以相关的配套制度。
（三）促进机构精简合并，做强各类工作平台
街道体制改革必须打破职责同构 ⑦ 的格局，坚持突出街道工作重点的原则，依据街道的角色定位（政府行政管理的协调者、基层公共事务的组织者、社区自治共治的引领者） 以及工作重点（“基层党组织建设”“公共服务、公共管理、公共安全”“提供良好公共环境”），推动街道工作机构的精简合并，同时要把街道的各类工作平台做强。在全国层面推进街道体制改革，可以参照上海的“6+2”党政机构设置模式（6个机构由全市统一设置，这是规定动作；2个机构由各街道依据实际情况设置，这是自选动作），统一设置社区党建、社区服务、社区管理、社区平安、社区自治等机构，并为各地预留一定（2个左右）的灵活空间。但是街道的机构总量不宜太多，应维持在10个以下。这样的话，街道的总体编制规模（公务员编制、事业单位编制）也能够控制在100个以下。除此之外，街道还可以根据履行职能的需要，在方便群众的原则下，设置相应的事业单位，优化城市网格化综合管理中心、社区党群服务中心、社区卫生服务中心、社区事务受理中心等机构以及各类公共服务便民点（如助餐点）的布局，并提升相应的服务能级和运作效率。
（四）加强条块协作联动，优化基层治理能力
提升基层社会治理能力需要充分发挥条与块的长处并有效规避其短处，在专业管理方面发挥“条”的长处，同时“块”予以配合；在统筹综合管理方面发挥“块”的优势，同时“条”积极配合。在街道权责清单建设的基础上，需要创新和综合利用多种机制，进一步加强条块之间的协作联动，形成“条块结合、以块为主”的地方治理行动体系，优化和提升基层治理能力。例如，在前述区域化党建以及相应的党政联席会议制度框架下，加强街道与政府职能部门在基层重要公共事务上的信息共享和决策过程共享，建立互助互信的关系。街道在做出重要决策时，应当邀请政府职能部门及其派出机构参与。街道也可以适时召集由政府职能部门及其派出机构参加的联席会议，协调解决辖区公共事务。同时，政府职能部门在制定相应政策或是开展相应的大型执法行动时，应当听取街道的意见。
（五）推动治理重心下沉，充实管理服务力量
社会治理重心下沉是20世纪九十年代以来国家治理体系应对社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性调整。 ⑧ 从现实的角度看，推动治理重心下沉的目标是解决“小马拉大车”的基层权责失衡问题。近些年兴起的权责清单制度能够在一定程度上解决权责失衡问题，但仅有权责清单是不够的，在实践中还必须推动治理重心的有效下沉。而且，治理重心下沉不应该只停留在治理事务与治理责任的下沉，还应该走向管理与服务力量、管理权力的下沉。管理与服务力量下沉，具体是指把相关政府职能部门的派出机构划交由街道来主要管理，这同时意味着人事管理与考核权的下沉。以上海徐汇区漕河泾街道为例，漕河泾街道分管着房管办、市容管理所、市场监督管理所，这些原本属于政府职能部门派出机构的单位现在可以称为“下沉单位”，它们的名称也已经分别改变为“漕河泾街道房管办”“漕河泾街道市容所”“漕河泾街道市场监督管理所”。在上海新一轮街道体制改革中，城管力量也完全下沉。当然，重心下沉也应当是有选择性的，即主要推动市场监管、街面治安等领域的管理与服务力量下沉。而且，街道体制改革不能走入“目标置换”困境，为了下沉而下沉。推动重心下沉应当充分结合街道的职能定位，并在做出相应的效果评估后才能实施。把哪些政府职能部门的派出机构下沉给街道，要结合各地的具体情况进行具体分析。但总体而言，应当尽量将与街道的工作重点密切相关、侧重一线执法的机构下沉到街道，为街道履职创造条件。
（六）应用信息技术手段，实现基层智能治理
信息技术为基层社会治理创新和制度变革创造了新的可能性。推动街道体制改革，应当注重充分利用信息技术手段，为街道高效地履行职责赋能，具体来说，要做好三个方面的基础性工作。第一，推动公安、市场监管、住房城乡建设等部门依法将人口、法人、房屋等基础信息向街道开放，实现职能部门业务数据在街道层面的信息共享。这也是上海街道体制改革所特别强调的一点。如果这一点做不到，则街道在实际工作中将面临重复工作（如重复录入数据）、无法展开大数据分析等问题。在街道层面实现信息共享是一项非常系统的工程，需要从顶层设计予以支持，包括财政预算支持、信息维护队伍支持等。第二，在街道体制改革中应当重点加强街道网格化综合管理中心（不同地区名称可能有所不同）这类汇集着海量治理大数据的平台，加强其信息系统标准建设，一方面全面形成这类数据平台的模块建设标准、大数据库开发建设与运维标准、视频监控系统建设标准等；另一方面制定数据应用与共享标准，探索按照一定标准将平台收集到的大量数据与法人库、人口库、空间地理库等基础数据“一一对应”起来。第三，通过技术手段的充分应用提升街道联系和动员社会力量、为群众服务的能力。在这方面可以做的工作有很多。例如，加快推进基于电子政务的街道事务公开与流程再造，尤其是在社区事务受理领域，要利用信息技术优化办事流程，方便居民办事；在民生服务领域，将街道原有的或通过购买服务得到的各类服务设施（如党群活动中心、助餐点等），以及通过区域化党建等机制整理出来的驻区单位的服务设施，集中到一个信息平台统一发布，提升各项服务设施的利用效率和居民满意度；依托“12345”市民服务热线、社区网站、公众号等信息化渠道，加强街道与驻区企事业单位、社会组织、居民区“三驾马车”、居民等的日常联系。
（作者系武汉大学教授）
注释：
①邓大才，《复合政治：自然单元与行政单元的治理逻辑 — —基于“深度中国调查”材料的认识》，《东南学术》，2017年第6期。
②罗伯特·帕特南，《使民主运转起来》，王列等译，南昌：江西人民出版社，2001 年版，203-204页。
③黄晓春等：《上海社会治理创新中街道体制改革研究》，《科学发展》2017年第12期。
④唐亚林、刘伟：《权责清单制度:建构现代政府的中国方案》，《学术界》2016年第12期。
⑤ 《上海市标准化菜市场管理办法》规定：各区 （县） 政府对本区域的标准化菜市场的规划落实、改造建设和规范经营进行协调和管理，并由区（县）商务主管部门负责规划的组织实施。
⑥杨宏山、李东泉：《城市街道管理体制改革的争论与思考 — —基于撤销街道办事处试验的多案例研究》，《北京行政学院学报》2016年第2期。
⑦朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。
⑧容志：《推动城市治理重心下移：历史逻辑、辩证关系与实施路径》，《上海行政学院学报》2018年第4期。