江子嵩
〔内容提要〕当前，荆州市机构编制工作面临着编制需求与供给不足的矛盾、结构性缺编、行政编制稀缺等现实问题，倒逼机构编制部门探索建立编制总量控制下的动态调整机制，以解决部分单位“事多人少”的问题，为荆州加快建成区域性中心城市提供体制机制保障。在机构编制管理的具体工作中，受到各种主客观因素的影响，动态调整机构编制存在调整标准的缺失、部门利益的阻碍、用人机制的束缚等问题，需要机构编制部门按照关于优化配置机构编制资源的相关要求，探索从“统”“控”“调”三个方面入手，实现由“严控”到“统筹”的提质增效，主要是充分发挥编委统管统筹职能，打破“部门所有”藩篱，加强用编计划统筹，结合改革因势统编；严控机构职数，坚持推行“大科室制”，着力缓解“官多兵少”的问题，让有限的编制资源向一线倾斜；采取有增有减的手段，通过行政事业编制增减同步、实行“双轨调编”机制、人员编制协同管理等方式现同一层级内编制和人员优化配置、有序流动，有效提升机构编制资源效益，保障各重点领域用编需求。
党的十九届三中、四中全会和《中国共产党机构编制工作条例》对建立健全机构编制动态调整机制、优化配置机构编制资源提出明确要求。从荆州市本级工作实践看，探索编制总量控制下的动态调整机制，可有效解决部分单位“事多人少”的问题，为荆州加快建成区域性中心城市提供体制机制保障，成为摆在机构编制部门面前的一道现实课题。
机构编制动态调整十分必要
随着全面深化改革、法治政府建设的推进，机构编制供给与经济社会发展之间的矛盾日益突出，当前如发改、水利湖泊、农业农村、教育、医疗卫生、生态环境等事关经济发展、社会管理、公共服务的部门，都不同程度地提出增加机构编制的诉求，给市县两级编办带来了较大的压力。
（一）编制需求与供给不足的矛盾倒逼动态调整。随着形势任务发展，各市直部门对机构编制的需求日益强烈，2019年党政机构改革至今，仅行政编制方面，就为市委政法委、市政协机关、市发改委、市教育局、市民政局、市住建局、市退役军人事务局、市地方金融局等11个部门增编22名。同时通过“减上补下”，从市本级编制总量中向基层调增行政编制499名，其中市县党政机构改革中向荆州区、沙市区分别调增行政编制 242名、185名，在深化街道管理体制改革中向街道划转行政编制72名，化解了荆州区、沙市区长期存在的行政编制总量不足问题。当前改革己经进入深水区，通过改革盘活编制资源的难度越来越大，在机构编制总量限定的情况下，存量的释放速度赶不上编制需求速度，二者矛盾不断累积，必须通过动态调整，挖掘存量潜力，提高机构编制使用效益。
（二）结构性缺编倒逼动态调整。当前机构编制管理仍然较多地依靠传统经验，往往受到诸多因素干扰和人为因素影响，习惯于按照上级文件、历史状况和参考周边地区做法等来进行。表面上看是“工作需要”，实则随意性较大，科学性不强。在这种管理模式下，各部门编制分布不均衡，弱势的部门编制偏少；过去编制多的仍然多，编制少的仍然少，某种程度上形成结构性缺编。以市直为例，市直使用行政编制的党政群机构56个（除纪委机关、党委政府派出机构外），平均核定行政编制31名。编制排名前三的部门依次为发改委82名、财政局75名、市场监管局73名；最少的是文联、侨联、残联均为7名；30个部门低于平均编制数。
结构性缺编倒逼机构编制部门，可根据各单位的工作性质、职能范围、年龄结构等因素，建立机构编制动态调整机制，使编制配备符合工作运转需要，为深化改革、职能转变、推动发展提供体制机制保障。
（三）行政编制的稀缺性倒逼动态调整。编制是重要政治资源、执政资源。1993年中央编办以人口、面积和经济发展等为主要指标，分层级分类排序对全国各地行政编制进行分配。随着时间推移，行政编制的基本盘没有重新核定，仅有少量的增减。特别是历次机构改革后，各地行政编制总量并未随职能转变而大幅调整，当前及今后一个时期，只有进一步加大挖潜力度，优化编制结构，把好钢用在刀刃上，才能破解总量不变下的各种用编需求，让有限的编制资源发挥推动工作的最优配置效应。
机构编制动态调整存在难度
在机构编制管理的具体实践中，受到各种主客观因素的影响，动态调整机构编制存在一定难度。主要表现为：
（一）调整标准的缺失。一方面，党政群机构在实际工作中承担了很多临时性任务和中心工作，对其履职评价和机构编制执行情况难以量化评估。特别是在总量控制的条件下，如何有效进行地方政府行政编制动态调整，实现盘活存量、增减相宜，全国范围内研究甚少，缺乏理论和实践依据。另一方面，动态调整编制缺少制度性设计。尽管上级机构编制部门与卫生、教育、城管等部门联合制发了编制核定标准，但是绝大多数行业和领域，尚无行政编制核定标准。因为动态调整的数量、幅度缺少必要的依据，多数调整凭借经验和领导意志，难以形成共识，导致被调整的部门抵触多、意见大，难以常态化。
（二）部门利益的阻碍。一方面，机构编制“部门所有化”倾向比较普遍。编制一经核定，除自上而下的机构改革，则难以大幅调整，编制分配严重固化。即使某些部门职能弱化或编制资源闲置，实际需求量逐步少于编制数量，但将富余编制动态调整到其他职能加强的部门，操作上仍有很大难度，一定程度上造成的编制资源条块化分割、难以打通。另一方面，编制资源做“加法”多、做“减法”少。机构编制作为一种稀缺资源，是机关单位履行职能的载体，更与职数核定、职级晋升、人头经费、办公用房等密切相关，编制的“附加值”越积越多、备受关注，做加法容易、做减法难。为确保现有利益不被削弱，大部分单位仍以工作任务重、人员少、困难多等因素要求增加机构编制，对精简机构编制抵触性很大。
（三）用人机制的束缚。一方面，受到年龄结构、学历成分等原因的影响，有些单位存在人岗不配、人浮于事的问题，编制资源没有发挥相应效益，开展工作只能寻求再增编、增机构，较少通过向强化管理、优化作风、信息技术要编制。另一方面，长期行政文化形成了“单位人”的概念，而“编制”则是“单位人”的重要标志，在观念中成为私人化的物品，比如对某机构进行撤销或合并，对编制进行核减，该单位干部会产生“我的编制是不是没有了”的错觉；在劳动人事纠纷中，当事人的诉求通常是“要回属于我的编制”。这些虽然属于对机构编制认识上的偏差，但也反映出机构编制调整不是孤立的机构撤立、编制增减，没有合理的用人机制和相应的配套政策做保障，单纯的机构编制动态管理难以实现。
机构编制动态调整应建立“统控调”长效机制
中央编委第一次会议提出“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的总体思路为优化编制资源配置指明了方向。探索机构编制动态调整的方法和机制，就是坚持“瘦身”与“健身”相结合，充分发挥编委“统”的功能和编办“调”的手段，通过机构调整、编制调剂等方式，实现同一层级内编制和人员优化配置、有序流动，有效提升机构编制资源效益，保障各重点领域用编需求；同时倒逼各部门深入挖潜、创新管理、合理设岗，把有限的机构编制资源管好用活。但是机构编制动态调整难度大、阻力多，应从“统”“控”“调”三个方面入手，做到机构编制总量控制与动态调整有机结合。
（一）“统”就是编委统管统筹。机构编制是党的重要执政资源，应由市委编委进行统一管理、统筹配置，为各项事业发展提供保障。一是打破“部门所有”藩篱。职能是决定编制配备的根本因素，确立编制资源“因职能而定、因职能而调”的理念，破除编制“私有财产”“平均分配”“一成不变”等思想偏差。市委编委可根据部门职责任务的变化对编制进行适时调整、集中掌握、集约使用。二是加强用编计划统筹。坚持问题导向、需求引领，每年根据1—3年预退休人数和空编数，估算确定用编进人限额，确保人员进出平衡，全力保证重点工作、人才引进和民生一线用编需求。三是结合改革因势统编。充分利用改革时机，优化编制布局，盘活现有资源，精简收回部分编制，既可增加编制存量，在不动“待分配”编制的前提下，为改革发展、中心工作提供支持保障；又可破除编制“一核定终身”的难题。
（二）“控”就是严控机构职数。一些市直部门，领导职务层次 （副县级干部） 人员较多，或职能划分过细导致内设机构过多，容易形成编制不够、人手不足的“假象”，因此严控机构和职数十分必要。一是严控内设机构数量。编制数与内设机构数此消彼长，科室多，每个科室的人员就少。市直党政群机关内设机构编制比 ［（行政编制数—部门领导职数）/内设机构数］为1.73，其中党委部门、政府工作部门为 2.3，人大、政协、群团机关为1—1.3，均低于每个科室人员编制不少于3名的标准。针对部门内设机构偏多、职能分工过细、职责交叉带来的编制不足问题，应坚持推行大科室制，加大整合力度，对职能相近的科室尽量合并设置，避免出现“一人科室”的现象。确需增加内设机构的，通过整合机构、撤一建一等办法解决。二是严格领导职数管理。干部队伍正常的人员配备应呈现“正金字塔”型，部门领导职务层次人员多，必然会导致面向社会提供公共服务、从事监管执法的一线人员编制相对不足。市直党政群机关（除公安局外）科级以上领导职数占比为93%，其中党委部门、政府工作部门为80%，人大、政协、群团机关高于90%。针对部门官兵比高的情况，建议进一步规范领导职数管理，对少数新增职能多、改革任务重、管理幅度大的部门和单位，确需新增领导职数的，按照相关职数核定规定从严把关。
（三）“调”就是做到有增有减。目前市直编制总量中，行政编制约占 8.5%，政法专编约占7%，事业编制占约 84.5%。可在编制总量不突破的前提下，通过机构编制由静态管理向动态管理转变，实现从“严控”到“统筹”的提质增效。
1.行政事业编制增减同步。缩小“总量控制、动态调整”的范围，将动态调整的视野延伸到主管部门所属的事业单位上，探索在编制性质不变的前提下，统筹行政、事业编制的数量界限，按照一定时期的实际需求此消彼长，增加1名行政编制的同时，根据部门行政编制与所属事业单位编制比例，相应核减事业编制。
2.探索实行“双轨调编”机制。探索实行“基础编制、存量整合、动态供给”的编制管理模式。基础编制是部门完成基本职责所需的编制（即现有行政编制数），保持相对稳定；动态供给是根据部门承担阶段性任务、人员结构老化等情况适时调增的编制，明确动态供给编制使用期限和条件，一般是任务完成或干部结构优化后，动态供给编制收回，通过日常的灵活调整与阶段性的统一调整相结合，化解职责任务增加与编制总量控制之间的矛盾，发挥机构编制管理效益。
3.适度精简回收行政编制。对因机构改革导致机关副县级干部人数占单位行政编制数比例较大的单位，待相关副县级干部消化后，相应收回部分行政编制。建立编制“周转池”，把市直部门每年因退休等自然减员造成的空编（如市直部门每年退休行政编制人员在 70 名左右），结合该部门人员结构情况进行适度收回（比例可控制在减员数的 50%左右），并根据职能职责变化和阶段性任务，分配到重点领域、民生事业等相关部门。
4.坚持人员编制协同管理。机构编制管理，不仅仅是数据管理，更是对人员的管理。坚持“编随事走，人随编走”原则。人员、编制随着单位职责任务的变化进行调整，在市直编制总量内，打破行业、部门界限，原则上同一类型、同一行业的编制、人员可以进行相互调整。确因事业需要，也可以跨行业、跨类型调整，保持职能、机构、编制的协同高效。因职责任务增加需补充人员的单位，采取空编调剂和连人带编调整相结合的方式进行。新组建单位所需的人员必须从其他部门富余人员中挑选，盘活用好人力资源。
（作者单位：中共荆州市委机构编制委员会办公室）