朱敬宇
〔内容提要〕“条块管理”是一种基层管理模式，主要指的是地域管理与行业管理相结合，统筹推进基层社会事务。这一管理模式对我国经济社会的发展起着积极的推动作用。当前，这一基层管理模式存在一系列急需解决的问题，包括条条干预、权责失衡、协调不畅等，急需要深入调研、系统研判、科学应对。本次课题研究以江苏省淮安市管仲镇为研究对象，通过实地调研、翻阅文件、座谈交流等形式，获取一手数据，开展一线论证，制定一系列措施，为基层治理体系优化提供可借鉴的研究成果。
管仲镇“条块管理”总体情况
2020年初，管仲镇根据该县统一部署，推进基层整合审批服务执法力量改革，其中对职能机构进行推倒重建。
在改革后，镇街根据上级条线部门的要求还设立了安全生产监督管理办公室、食品药品管理办公室、统计站、退役军人服务站、文明办、人居办、公路站等共计10个挂牌或者镇设机构，还包括市场监管分局、自然资源和规划局管仲镇中心所、派出所、文广站、水利站、司法所等6个派驻机构。可见，管仲镇目前共计 20 个职能机构，以对应该县共计100家行政、事业和临时机构。根据“条块管理”模式要求，管仲镇近20家职能机构既需要按照镇党委政府工作部署开展工作，还需要完成上级条线单位安排的工作。以为民服务中心为例，这一机构代表管仲镇政府行使审批服务职能，与县直近10家部门存在工作关系，同时为民服务中心还需要接受镇政府领导。
同时这 20 家职能机构，又分为行政内设机构、派驻机构、属地管理机构，每一个机构在“条块管理”模式中的地位与作用又不相同，如文广站属于属地管理机构，按照该县改革文件要求，该机构除编制管理、财务管理外全部归属镇街，派出所属于派出机构，与镇街为协作关系，主要工作依然由公安局管理。这就使得同样在镇街机构但是在“条块管理”中需要面对不同的处理途径，尤其是处理上级条线主管部门和镇街党委政府“冲突”工作部署时候的余地也就不相同。目前，该县与管仲镇之间的工作衔接模式主要包括两种，一种是大的工作安排直接与镇街党委政府联系，另一种是小的工作由县直部门直接和镇街职能部门对接，但是无论形式，最终都体现在镇街与县直部门之间，也无论那种机构，都会遇到“条块管理”过程中广泛存在的问题。
管仲镇“条块管理”中存在的问题
1.条块工作相互冲突。
在“条块管理”模式下，作为条条的职能部门在具体行动过程中往往遵循的是对上不对下的原则，而镇街政府却必须在对上的同时更要承担对下的工作责任，这就导致了职能部门在下达工作任务中往往与镇街本身工作相冲突，具体体现在三个方面。一是各自为政。在调研中发现，管仲镇近 20个部门需要面对县一级 100多个部门的工作部署，存在“一对多”的工作格局，这时县一级职能部门为了满足本部门的单一工作要求，会出现几个部门政令相互矛盾的情况，致使镇街在开展工作中极为艰难。以该镇综合行政执法局为例，该局的行政领导主体是镇街，但是业务领导主体包括县司法局、城市管理局、市场监管局、应急管理局等共计近10个部门，这就导致在具体执法过程中，每个部门的要求不同，使得综合行政执法局无所适从。二是协调不畅，县直部门由于工作性质往往业务单一，而镇街工作具有极强的综合性，涉及方方面面。以经济发展和建设局为例，在项目用地方面，该局需要接受自然资源和规划局、建设局、发改委、电力部门等审批，为完成项目用地，该局需要往返于这五个局去协调，否则项目就无法落地。但是在协调过程中无论是该镇政府还是经济发展与建设局都处于弱势地位。如该镇一个招商引资项目，需要大大小小十几个部门的审批才能落地，完成盖章签字工作一共花了4个月。三是上下冲突，这一点主要体现在镇街职能机构身上，镇街作为一级政府，具体工作有个职能部门完成，具体到管仲镇，应该由管仲镇近20个部门来完成有关工作，但是这些职能部门在开展工作的时候也会受到很多限制，很多时候因为镇街工作中心不在本部门，导致对于条线安排的工作支持力度不够，也就使得这些职能部门在面对上级部门的时候没有底气。如管仲镇社会事业局对于县民政局、卫健委安排的工作得不到镇街支持，又因为县直部门的“压制”，导致工作很被动，很多服务民生的社会事务难以有效开展。这就是“条块管理”模式中镇街政府和县直部门之间矛盾的集中体现。同时，对于属地管理部门也存在更加复杂的情况，如管仲镇文化站，既要受管仲镇政府管理，也要受文广旅局领导，很多时候两边都“得罪”，被踢“皮球”。
2.事务繁杂作为受限。
在“条块管理”模式下，存在“上面千根线，下面一根针”的不良局面，也就是县一级部门会将各种工作分摊到镇街，无论镇街有无这项职能，而镇街因为考核权在县直部门，导致敢怒不敢言。具体表现在两方面。一是上级工作安排繁重。以安全生产工作为例，仅 2021 年上半年，管仲镇就收到安全生产方面共计60余份文件，其中 40 余件属于县应急管理局直接转发中央、省、市的文件，直接要求镇街按照规定完成，形成汇报材料。二是督导检查工作频繁。县一级职能部门为了督促镇街尽快完成自己布置的工作，会频繁督导，而且是分头督导。以该镇人居办为例，2021年平均每个月县文创办、人居办都会分别安排督查人员到管仲镇检查，人居办一共3人，需要花费巨大的精力来接待督查组。这也使得镇街各职能部门工作人员“五加二”“白加黑”的工作方式成为了常态。
3.职能不明权责不清。
2015年颁布的 《政府组织法》全面阐述了镇街政府作为基层一级政府所担负的七项法定职权，而随着社会的发展，处在条块管理阵痛期的镇街政府却面对远远多于这七项法定职权的工作，各职能部门对于一些棘手的工作往往以属地责任为借口推至镇街。这也就使得镇街在没有充分给予权力的情况下需要高质量完成县直部门交办的工作，但同时受制于权力的不充分，很多时候难以完成任务，有需要承担非常大的责任，导致权责不匹配。如安监职能，县应急管理局要求管仲镇承担安全生产监管职能，但是镇街又没有安全生产执法职能，导致镇街在安全生产监管过程中得心不得力，可是一旦出现安全生产事故，又因为属地原则，需要承担比本身职能大得多的责任。在现实中，县一级部门为了压实责任，会要求镇街签订一系列的责任书，据了解，2020年，县级部门一共要求管仲镇签订了近10份责任状。
完善“条块管理”模式的有效对策
“条块管理”模式经过多年的实践，事实证明总体上是符合我国基层治理实际情况的，只不过在新时期面临着一些新问题，以及在具体执行过程中出现走样现象，只要我们能妥善解决矛盾，就能激发“条块管理”模式的潜力，更好地服务于基层治理需要。
1.融合条块工作边界，减少基层工作冲突。
为了防止镇级政府责权的失衡，从而突出政府责任无限扩大，理顺条块管理的工作重点必不可少。一是合理划分县镇的事权范围。应由县级承担的工作不得以文件、会议等形式下派至镇街。同时，需要镇街承担主体责任的工作，镇街党委政府必须要履职尽责，贯彻好落实好。例如安全生产、镇街违建拆除、环境保护等事务性工作，明确是由县一级职能部门负责的工作，不得转移由镇街完成，不得以滥用“属地管理”原则将工作强压至镇街。二是一些由镇街开展更加便捷的工作，可以相互配合来完成，以发挥好镇街的地理区位优势和业务指导工作。例如经济普查、劳动保障、人口统计等工作，要按照镇街主体责任、县直部门配合责任的要求，由县直部门指导、镇街具体落实，以此提高工作效率和工作质量。三是对于镇街政府在“条块管理”体系中所遇到困难时，上级政府及有关职能部门应积极给予帮助，在新兴派出机构建立时，职能部门应做好专业技术人员的培训教育工作，同时引入第三方机构，政府购买服务方式为条块部门提供专业性指导与服务，切实提高镇街政府公共服务水平。人事情况进行协调部署，更好地增强政府对于派出机构的管理。对于一些需要多部门共同推进的工作，在部署之前，县直部门要加强协调，避免各自为政，通过系统部署，减少基层工作量，并且能将相关工作做好、做实。四是对于镇街内设机构，党委政府要“一视同仁”，在合理范围内进行人力资源调剂、工作支持。要积极与县直部门沟通，避免职能部门被动，以便各个内设机构更好的运转。对于属地管理部门，镇街要一视同仁，按照属地管理要求，一方面将人员纳入统一管理，保障他们的福利待遇，另一方面要积极与县直主管部门协商，明确职能，一次提高这些机构的归属感，更好地完成相关职能。
2.建立职责准入机制，减轻基层工作负担。
因工作需要，确需由镇(街道)承担或者协助办理的行政管理事项，应由相应部门向县级机构编制管理部门申请，经初审同意后报市级机构编制管理部门审核。县级政府部门下放行政管理事项，要充分兼顾镇街承接能力，尊重镇街意见，不得硬性指派，不得要求镇街成立相应机构、设置专门场所、配备专职人员等。具体步骤可以设定如下。第一步申请。县级政府各工作部门、镇街政府均可作为申请主体，对要求准入的行政管理事项，在充分征求有关方面意见后，以书面形式向县级机构编制管理部门提出申请。申请中应明确准入行政管理事项名称、法定依据，职责下放后的运行机制、制度保障等内容，应充分论证职责准入的必要性、合理性、可行性。第二步初审。县级机构编制管理部门应会同同级司法部门对申请准入的工作职责进行初审，报经县级党委、政府研究同意后，由县级机构编制管理部门报市级机构编制管理部门审核。第三步审核。市级机构编制管理部门对申请下放的工作职责进行审核，提出准予或不子准入的意见。第四步批准。对于准予准入事项，由县级党委、政府批准实施。确需交由镇街办理的临时性、阶段性行政管理事项可简化申请程序，由县级职能部门作出专项说明，并明确主体责任、配合责任、办事流程、完成时限、保障措施等，书面征求镇街意见后，报同级机构编制管理部门审核，经县级党委政府批准后可交由镇街实施。对于督查工作同样需要系统推进，明确督查形式、内容，大力推进“四不两直”的督查形式，切实减轻基层负担。同时对于相似的督查，县直部门要进行协商，成立一支督查队伍，既减轻基层的工作负担，另一方面也节约县一级的督查资源，不断提高督查成效。
3.建立权责清单，实现基层权责一致。
党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。为此，需要梳理建立镇街权力清单和责任清单，给予镇街明确的权力，以及与权力相一致的责任。首先是建立权力清单，根据法无授权不可为、法已授权必须为的原则，要从法律法规直接赋予、上级政府按照权限下放的基础上，将镇街的权力以条目化的形式进行梳理，明确每一项权力的名称、依据。同时在经过县级人民政府常务会议研究之后对社会进行公示，一方面让社会知晓镇街的权力，对镇街依法行政进行监督，另一方面让上级部门知晓镇街的权力范围，不能无视法律规定肆意安排工作。其次是建立动态调整制度，随着基层治理的与时俱进，再加上法律法规的变化，很多的权力事项与基层治理实际情况会产生脱节现象，所以需要对镇街权力清单进行动态调整。对于一些“僵尸”事项要按照规定流程申请删除，对于基层无法承接的事项要按照程序上移给县直部门，对于基层迫切需要的权力事项要按照既定程序申请赋权，从而确保基层治理的实际需要与权力事项的内容相适应。再次明确责任清单，根据权力清单内容对应的事项明确承担责任范围，对于不作为、乱作为、超作为的行为要明确具体的责任，做到有权必有责。最后引入权力惩处制度。对滥用权力、有权不办、推诿扯皮现象引入惩处机制，这里的惩戒机制既包括对镇街违法用权的惩处，也包括对县直部门条条干预的惩处，以保证县直部门不越权、镇街政府积极履职，建立真正的服务型政府，以实现基层治理体系和治理能力的有序、有力、合法、合规。
（作者单位:中共盱眙县委机构编制委员会办公室）