穆宕杰
〔内容提要〕近年来，贵州省开发区规模不断壮大、效益逐年提升，对促进全省经济社会持续快速健康发展作出了积极贡献，但开发区管理机构设置不规范、功能定位不准、体制机制不畅等问题仍然突出，这些问题制约了开发区的健康发展。本文通过深入分析贵州省开发区管理体制存在问题，介绍创新管理体制的经验做法，为推进开发区高质量发展提供对策建议参考。
贵州省共设立各类开发区102个，其中国家级开发区 9 个、省级开发区 75 个、其他开发区 18个，对应设立开发区管理机构100个。近年来，贵州省开发区规模不断壮大、效益逐年提升，对促进全省经济社会持续快速健康发展作出了积极贡献，但管理机构设置不规范、功能定位不准、体制机制不畅等问题仍然突出，这些问题制约了开发区的健康发展。
贵州省开发区管理体制存在问题及原因分析
（一）管理机构设置不规范。一些开发区规划区位相近、紧邻相连，管理机构重复设置、交叉重叠，同一个行政区域内存在多个开发区管理机构，开发区之间存在同质化竞争。一些开发区管理机构追求大而全，内设机构、领导职数、事业单位设置过多，机构编制规模与开发区经济发展实力不相匹配。部分开发区管理机构未按程序和权限审批，有的只明确配备干部的级别，未明确机构规格，有的通过整体高配干部形式变相提升机构规格。开发区管理机构性质不统一，行政机构、事业机构、未确定机构性质几种情况都有。编制使用不规范，由于行政编制紧缺，有的开发区管理机构行政和事业编制混合使用，有的纯粹使用事业编制。领导职数核定不规范，由于存在跨区域交叉任职、多个开发区管理机构整合、托管乡镇或承担社会事务管理职能等原因，部分开发区管理机构领导职数核定过多。有的开发区管理机构托管乡镇 （街道）后，机构编制需求越来越大，机构编制规模日趋膨胀。
（二）功能定位不准确。一是偏离主责主业。有的地方将开发区作为一级行政区划来对待，等同于行政区划赋予开发区相关功能定位和职责任务，托管规划范围内的乡镇（街道），承担着社区服务、教育医疗、卫生健康、政法综治、司法民政、农业农村、社会保障等社会事务管理职能，导致开发区大量人力、物力、财力用于社会事务管理，抓招商引资、投资服务、项目建设、经济管理等职能弱化，偏离主责主业，“小马拉大车”问题突出。二是政区关系不顺。一些地方未厘清开发区管理机构与相关职能部门权责边界，开发区权责不统一，部分领域开发区有责无权。一些开发区放权不彻底、放权后承接不住、层层上报审批、程序繁杂、制度性交易成本高等问题较为突出，开发区自主发展、自主创新的权限和能力不足。相关部门协调配合机制不完善，跨层级、跨区域、跨部门审批事项协调难度大，项目落地难、审批难、效率低等问题不同程度存在。
（三）管理运行机制不顺畅。一是人事和薪酬制度僵化。开发区作为体制创新的先行区，具有精简高效的管理特色，其管理体制和运行机制不同于传统的行政管理体系。一些地方在开发区沿用传统的行政管理体制，人事和薪酬制度僵化，缺乏激励机制，制约了开发区创新发展活力。二是财政管理体制不健全。开发区财政事权和支出责任划分不明确，财权与事权不匹配现象比较普遍，地方党委政府下达目标任务时将开发区作为一级县区对待，但财力安排上作为市直单位对待，转移支付投入不足，资金投入压力大。开发区财政参照一级预算单位模式管理，投入靠审批，支出靠预算，自主支出能力弱。有的开发区执行增量集中和固定上解的财政体制，未被纳入财力性转移支付，财政收支不平衡，财政支持力度不足。三是领导班子和干部队伍建设有待提升。一些地方将开发区作为解决干部待遇自留地。由于行政编制紧缺，一些开发区核定事业编制，受身份限制，原行政人员保留身份逐步过渡，新进人员按事业编制管理，由于缺乏相关配套政策，导致开发区干部晋升渠道狭窄。一些地方人才引进政策优势不明显，没有形成与市场相匹配的高层次人才引进政策和机制，人才引不来、留不住，重点产业、重大项目和重点领域人才匮乏问题比较突出。有的地方公务员职务职级并行和事业单位管理岗位职员等级晋升没有考虑开发区，干部待遇难以兑现。
（四）组织领导不够有力。一是统筹协调不够。经开区、高新区、海关特殊监管区域、工业园区等分别由商务、科技、海关、工信等部门审批管理，一定程度上各自为政、条块分割，缺乏“一盘棋”的规划和协调发展机制。二是考评制度体系不科学。不同开发区发展规模、发展阶段不相同，同一套指标考评与实际不符，一些地方针对开发区的考核指标没有侧重于招商引资、产业发展、项目建设、经济管理和投资服务等，社会保障、精神文明建设、乡村振兴等方面的考核不断加重，考核“指挥棒”的作用未发挥好。三是“机关化”倾向明显。一些开发区管理机构机关化倾向明显，在机构设置上，力求与地方党委政府及其职能部门对口设立；在运行中，地方党委政府向开发区发文、开会、督查考核等实行无差别对待；在协调服务方面，讲级别、讲形式，服务意识不足，“衙门作风”“机关病”不同程度存在。四是腐败问题时有发生。开发区与企业联系紧密，经济活动往来频繁，在招商引资、项目审批等过程中，容易引发腐败问题。一些开发区监察力量和相关制度的缺失，为腐败行为提供了滋生土壤。
改革创新开发区管理体制助推开发区高质量发展的实践探索
贵州省贯彻落实中央编委决策部署和习近平总书记视察贵州重要讲话精神，着眼实施新型工业化战略，围绕“四新”主攻“四化”，坚持问题导向、目标导向，聚焦制约开发区管理体制障碍，积极探索创新开发区管理运行机制，助推开发区高质量发展。
（一）优化开发区管理机构设置。针对开发区分散重复设置、功能定位不准、承担社会事务过多等问题，省委编办在优化机构设置、重申功能定位、剥离社会事务管理职能上下功夫，按照“一区多园”、“区政合一”和撤销部分开发区管理机构等方式，对全省开发区管理机构进行清理规范和优化整合，全省 139 个开发区管理机构保留100个，减少39个，其中处级33个、科级6个，精简比例为28%。一是探索推进“一区多园”。统筹开发区管理机构设置，对区位相近、紧邻相连、重复设置、交叉重叠的开发区管理机构进行优化整合。加强开发区管理机构区域统筹，在同一县级行政区域内，以一个国家级开发区或发展水平高的省级开发区管理机构为主体，统一管理其他区位相邻、相近的开发区管理机构，各市（州）、各县（市、区）直接管理的开发区管理机构可探索实行限额管理。二是探索实行“区政合一”。按照优化协同高效原则，对已完成或基本完成开发任务、产城融合程度较高的，探索实行“区政合一”管理体制，开发区内设机构与所在行政区部分机构进行整合设置，实行一套机构、一体化管理，或在合理划分各自职责基础上统筹设置机构，促进开发区与行政区协调发展，整合优化行政资源，提高行政效能。三是撤销“小散弱”管理机构。针对部分“小散弱”开发区，撤销原单独设置的开发区管理机构，相关工作职责交由县（市、区）工信部门承担，明确相关内设机构具体负责，加强工信部门统筹抓园区建设发展职能。
（二）科学把握开发区功能定位。一是明晰发展定位。结合开发区自身资源禀赋、产业基础和比较优势，根据开发区主导产业和发展方向合理确定开发区职能定位，进一步突出并加强开发区作为企业集聚、要素集约、服务集中的平台作用，明确开发区聚焦主责主业集中精力抓产业发展的功能定位，把开发区建设成为新型工业化发展的主阵地；着眼于提升开发区管理机构服务能力和水平，强化开发区管理机构在招商引资、选商引产、服务企业、优化流程等方面职能；围绕为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完善的设施、共享便捷的资源等重点内容，强化开发区管理机构在优化营商环境方面的职能，努力将开发区建设成为产业发展的引领区、体制创新和开放型经济的先行区、高水平营商环境的示范区。二是精干内部管理架构。根据开发区功能定位，精干设置开发区内设机构，实行扁平化管理，明确内设机构数量。根据开发区发展阶段和实际情况，在限额内自主设置内设机构。按照“大经济、大招商、大建设、大服务”要求，优化整合业务职能部门，加强党建工作机构，精简综合事务部门，加强经济职能部门，强化纪律监督力量，构建优化协同高效的开发区内部管理架构。三是理顺政区关系。理顺开发区内部关系，进一步明晰开发区党工委与管委会职责分工，完善管委会在党工委领导下开展工作的各项制度，提高管委会在党工委领导下强化经济管理、投资服务，推动产业发展、科学规划建设的能力和水平。加强开发区党工委对基层党组织和企业党组织党建工作的指导。理顺开发区外部关系，对承担社会事务管理职能的开发区管理机构，具备条件的逐步剥离社会事务管理职能，交由属地政府承担；暂不具备条件的，纳入工作计划，逐步推进落实。新设的开发区管理机构原则上不再托管乡镇（街道），让开发区真正轻装上阵。
（三）创新开发区管理运行机制。一是创新机构编制管理。探索下放机构编制管理权限，开发区可根据发展需要，在内设机构控制数范围内机构规格不变情况下，自主设置和调整内设机构，报机构编制部门备案。支持开发区创新编制管理方式，具备条件的开发区，进一步加大岗位管理力度。理顺开发区管理机构与各方职责关系，以开发区“三定”细化明晰各方职责权限。二是创新人事和薪酬制度。鼓励开发区管理机构打破人员身份限制，推行干部编内任职与岗位聘岗相分离、档案工资与开发区薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘任管理相分离的“三分离”双轨运行管理模式，建立合理的人事和薪酬制度。创新绩效激励机制，探索实行聘任制、考核制、年薪制、协议工资制等多种用人和分配方式，收入与招商引资、项目建设、产业发展、税收增长等绩效挂钩，做到以岗定薪、多劳多得。三是创新财政管理体制。有条件的地方可探索推进开发区财政事权与支出责任划分，逐步建立权责清晰、财力协调、区域均衡的开发区财政关系；规范开发区预决算管理，开发区的预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算编报，以及政府债务举借等财政收支事项应按程序报同级地方人大部门审议；完善开发区财政管理体制，具有独立核算机制的开发区可与属地政府之间按照“基数留存、增量分成”的原则，对开发区财政收入市、区分享部分增量按一定比例分成；集中要素支持开发区高质量发展，坚持“资金跟着项目走”的原则，在基础设施建设、重大产业布局、产业链供应链培育等专项资金，以及省级政府投资基金，新增专项债券分配等方面给予开发区倾斜支持，着力为开发区高质量发展提供财力保障。四是加强开发区领导班子和人才队伍建设。选优配强开发区领导班子，有计划地选派一批政治素质高、能力本领强，有相关专业背景、工作经历和培养潜力的优秀年轻干部到开发区任职或挂职，积极选派开发区干部到东部发达省份挂职锻炼或跟岗学习。严格德才标准，破除论资排辈，打破隐形台阶，敢用、真用、善用开发区优秀年轻干部。健全完善开发区人才引进培养使用机制，支持开发区根据发展需要，对引进重点产业、重大项目和重点领域的杰出人才（团队），以“一事一议”方式给予支持。下放部分干部管理权限，开发区中层干部任免由开发区党工委按规定程序从优选拔；实行绩效考核及末位淘汰等干部人事制度改革，形成“人员能进出、职务能上下、待遇能升降”的选人用人机制，着力为开发区高质量发展提供人才支撑和智力保障。
（四）加强开发区组织领导。一是加强统筹协调。坚持一类事项由一个部门统筹管理，以地方人民政府为主体，由一个政府经济部门统筹协调推进各类开发区改革发展、管理考核等重大事项，其他有关职能部门主动配合、相互支持、形成合力，防止各自为政、条块分割。省级层面加强开发区顶层设计，围绕健全体制机制、优化营商环境、产业发展、招商引资、园区建设等，积极研究出台支持政策。二是完善考评制度体系。坚持分类指导、科学考核，根据开发区不同类别、不同发展规模、不同发展阶段科学制定综合评价考核体系，考核指标侧重于招商引资、产业发展、项目建设、经济管理和投资服务等。充分发挥考核评价“指挥棒”作用，树立正确的考核评价导向，杜绝将开发区等同于一级行政区划对待，减少向开发区增加社会事务管理等方面的指标，引领开发区健康高质量发展。三是深化放权赋能。加大放权力度，健全完善有关权责清单和制度机制，真正赋予开发区相应的产业发展、人才引进、市场准入、项目审批、财政金融等经济管理权限，确保接得住、管得好、用得活。深化开发区“放管服”改革，下放审批权限，优化审批流程，打造良好营商环境。深化投资项目审批全流程改革，推行集中审批、容缺审批、告知承诺制等管理方式，逐步推行“施工图联合图审”“竣工测验合一”，提升“互联网+政务服务”水平，推进“网上办、掌上办”，力争“办事不出园”。加强政银企互动合作，引导和支持金融机构加大对工业企业和项目资金投入。做好开发区水电热气等保障，切实降低企业用能成本。大力推进开发区审批服务便民化，提升开发区政务服务信息化、智能化、精准化、便利化水平。四是推动监察职能体系延伸。深化开发区监察制度改革，推动监察职能向开发区延伸，加强开发区纪律监督力量。加强开发区管理机构党风廉政建设，进一步发挥党委监督、纪委监督、群众监督和企业监督作用，扎紧不敢腐、不想腐的制度笼子。落实“减负”措施，提倡精文简会，减少向开发区发文、开会、督查考核等，力戒形式主义、官僚主义，切实为开发区“减负松绑”。
总体上看，虽然贵州省在创新开发区管理体制方面作了一些探索，取得了一些成效，但创新开发区管理体制促进开发区高质量发展是一个系统性工程，我们在一些领域做的还不够，需要不断在实践中探索和发展。我们将继续按照中央有关部署要求，学习借鉴外省区市好的做法，继续探索创新开发区管理体制，完善开发区管理运行机制，不断推进开发区高质量发展。
（作者单位：中共贵州省委机构编制委员会办公室）