李 威 史钰清 严中柱
〔内容提要〕乡镇扩权作为乡镇行政管理体制改革的重要内容，对增强乡镇统筹协调、自主决策、依法行政和公共服务能力，进一步理顺县区和乡镇两级政府权责关系，激发乡镇发展动力和活力具有重大意义。自2010年以来，全国已有多个省市开展“强镇扩权”试点，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验。本文以江苏省淮安市为例，深入探讨研究乡镇扩权的依据、范围、方式，以及乡镇怎么接权、用权，力求从依法扩权、精准赋权、规范行权入手，寻找乡镇行政管理体制改革的有效路径。
小马难以拉大车：乡镇扩权势在必行
新中国成立以后，我国先后历经了乡村并存向乡政权制、人民公社制到乡镇政府发展，进行了多次乡镇机构改革，使乡镇政权有效适应时代发展变化。随着城镇化进程的加快，部分人口集聚多、经济规模大的经济发达镇已经具备城市的体量和特征，有的甚至超过中等城市规模，现有行政管理体制不能适应乡镇发展需要，造成了“小马拉大车、大脚穿小鞋”的困境，乡镇扩权已是势在必行。
1.乡镇扩权是贯彻落实新发展理念、践行新时代初心使命的必然选择。
党的十八大以来，党中央、国务院对深化行政体制改革、转变政府职能、加强基层政府服务能力建设、建设人民满意的服务型政府等作出一系列重要部署。习近平总书记高度重视乡镇工作，多次深入乡镇调研，要求乡镇把为民服务工作搞好，要以百姓满意不满意为标准改进工作，提高服务水平。特别是党的十八届三中全会对经济发达镇作出明确指示，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。2016年底，中办、国办专门印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。党的十九届四中全会又提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这为基层社会治理工作提供了更高遵循、丰富了内涵追求。因此，乡镇扩权是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，必须因地制宜、按需定制、依法依规、精准赋权，通过纵向重新分配公共权力资源，借助于权力的再调整和再配置，强化地方政府能力，提高基层治理绩效，更好地服务于地方经济社会发展。
2.乡镇扩权是基层破除“小马拉大车”、弥平权责落差的现实诉求。
在全国行政管理体制改革不断深入的背景之下，乡镇行政管理体制改革既是突破口，也是重点和难点。而经济发达镇在这方面更具迫切性，任务也更艰巨复杂。从某种意义上说，“小马”已拉不动“大车”了。主要体现在：权责不对等，经济发达镇面临人口快速膨胀、城市管理和建设等众多压力，但缺少相应的经济社会管理权和综合执法权，“责任如西瓜、权限如芝麻”；财力与事权不匹配，现有财政制度难以适应经济发达镇的发展需要，镇级可用财力不足，难以满足提高公共服务水平的需要；机构设置和人员编制配备不合理，存在混编混岗、基层“看得见、管不着”等问题。“乡镇扩权”改革就是循实责名，弥平落差，致力实现基层政府权责一致这一关键点。通过把部分权限下放到镇级，赋予镇级政府行政许可权、处罚权、强制权，可以减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本，可以解决经济强镇财权、事权不对等和权限束缚，破除制约乡镇经济社会发展的体制性障碍，从根本上打破基层政府“责任比天大，权力只有巴掌大”的困境。
3.乡镇扩权是提高公共服务水平、激活镇域经济活力的“一池春水”。
乡镇扩权实质上是政府转型速度要与经济社会转型速度同步，是弥补转型期基层政府公共服务、公共产品短缺的必然路径选择。我国现行的乡镇行政管理体制基本上是在20世纪80年代建立的，已经不太适应当前乡镇经济社会发展的现实需要，人们对社会管理和公共服务等方面需求越来越难以得到满足，“脚大鞋小”问题日益突出，甚至制约了乡镇经济发展活力的释放。持续深化基层管理体制改革是推进发达小城镇向现代化小城市蜕变的有力举措，也是顺应新型城市化和城乡一体化发展的需求。一方面，赋予乡镇经济社会管理的扩展权限，释放基层政府活力，让基层政府回归关系普通群众切身利益的公共服务和公共事务管理这个“本职”，不再一味只关心关注“搞创收”，真正实现老百姓办事的“多快好省”。另一方面，推动解决农民收入水平不高、农村生产生活条件较差、乡镇经济实力较弱等问题，从而促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，最终形成镇域经济社会发展的“聚合效应”，助力乡村振兴发展战略。
好马配好鞍：乡镇扩权的淮安实践
改革开路，试点先行。近年来，淮安市乡镇扩权改革坚持走“试点先行、逐步推开”的路径，进行许多创新探索和实践。2010年，盱眙县马坝镇列入全省第一批经济发达镇行政管理体制改革试点；2017年，涟水县高沟镇作为第二批经济发达镇行政管理体制改革试点；同年，在全市省重点中心镇开展乡镇行政管理体制改革探索；2018年，金湖县获批实施全县域乡镇相对集中行政处罚权改革试点，形成可供复制推广的乡镇扩权实践样本。
1.坚持三个原则，解决赋什么权的问题。
循实责名、权责相配，是乡镇扩权首先要解决的问题。淮安市在乡镇赋权过程中采用统一授权和个性化授权相结合的方式，重点坚持三个方面原则：一是坚持因地制宜原则。结合乡镇实际和发展特点，实行分类个性赋权。在经济发达镇、工业较为集中的镇重点赋予乡镇在市场准入、投资建设、安全生产、环境保护等方面权限，如在金湖县银涂镇，考虑到“镇区合一”，重点赋予其企业登记、个体工商户登记、规划建设、环境监管、产权交易等权限；对于农业为主的镇，重点赋予涉农方面的权限，如农机具购置补贴、养殖经营权、农民专业合作社登记等。二是坚持服务民生原则。以解决基层所盼、民心所向作为赋权的重要内容，将与群众生产生活密切相关的公共服务权限，按照能放则放的原则统一下放乡镇，如婚姻登记、尊老金发放、社保办理、医保报销等事项。三是坚持基层“点单”原则。坚持乡镇“点餐”、县区“端菜”、县镇联审、司法把关总思路，依镇情民意将乡镇迫切需要且有能力和条件承接的权力事项精准下放。同时，组织下放、承接主体当面交流、精心求证，疑难问题由专家会诊，确保权力下放和承接到位。
2.创新三种模式，解决怎么赋权的问题。
坚持法治原则，依法依规，规范扩权，主要采取“集中+委托+交办”的方式，赋予乡镇适当的行政管理权限。一是创新集中模式，依据《行政许可法》《行政处罚法》规定，实施相对集中行政许可权、处罚权改革，将有关审批、处罚权限由乡镇政府集中统一行使。例如：盱眙县马坝镇集中72项审批权限、1183项行政处罚权限；涟水县高沟镇集中 42项行政许可权、383项行政处罚权；金湖县 88 项行政处罚权可集中到乡镇行使。二是创新委托模式，一方面根据乡镇实际情况和需求，由县级政府部门依照法律、法规或者规章的规定，将相关权限委托给乡镇行使；另一方面，县级部门在乡镇有派出机构的，如市场监管分局，委托派出机构行使县级部门的相关权限。委托乡镇和派出机构行使的权限，以县政府名义发文向社会公布。三是创新交办模式，对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限和法律、法规、规章没有规定行使层级的管理权限，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项规定，由县级政府采用交办的方式直接交由乡镇政府行使，目前交办的类型主要集中在非许可类的公共服务事项。
3.完善四个重点，解决如何接权的问题。
权力下放的关键是要能“接得住”“用得好”。淮安市紧盯权力承接环节，着力创新体制机制，确保基层有效接权、规范行使。一是组建工作机构。优化乡镇组织架构，在设置相关职能机构的基础上，重点搭建乡镇综合行政执法局、乡镇为民服务中心两个“前台”机构，直接代表乡镇政府行使镇属及县级下放的行政执法和审批服务权限。二是优化工作机制。乡镇其他职能机构作为后台机构，整合内部决策、管理、监督职责和工作力量，为前台工作提供支撑和服务，形成“前台+后台”的工作机制；乡镇所有审批服务事项全面进驻乡镇为民服务中心办理；派驻乡镇机构行政执法按属地管理原则，由乡镇统一指挥调度。三是制定权责清单。根据基层法定职责和县级下放权力事项，建立完善基层权力清单和责任清单，公布审批服务事项目录、行政处罚权限目录，公开办事流程，突出“法定职责必须为、法无授权不可为”。四是强化资源配套。在下放权限同时，将业务系统同步延伸到乡镇，整合条线网络推进“多网合一”。将人员编制向基层下沉，全市乡镇平均行政事业编制超过90名。推动加快构建一体化综合指挥平台，进一步整合党的建设、综合治理、社区治理、城市治理的指挥信息资源，完善发现问题、流转交办、协调联动、研判预警、督查考核等综合指挥工作机制。
调研中我们也发现，虽然在推进乡镇行政管理体制改革过程中进行了积极有效探索，一定程度上解决了基层“看得见，管不着”“责大权小”的问题，但在赋权和行权过程中还存在一些问题需要进一步研究解决。
一是赋权政策跟不上。淮安市采取“集中+委托+交办”的模式向乡镇赋权，相对集中行政许可权和处罚权仅在经济发达镇和个别试点镇开展，绝大部分乡镇是采用委托和交办的方式赋权。但委托执法必须要有相关法律、法规和规章规定，目前仅有安全生产等少量法律、法规和规章有相应的要求，造成“委托赋权虽有依据，委托执法范围却很窄”的困境，无法满足基层需要。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇行使的职权包括上级政府交办的其他事项，但哪些权力可以交办，特别是行政许可、行政处罚等权力是否可以交办，目前没有明确的规定。按照“法无规定不可为”的原则，部分行政权力的委托和交办法律依据不足，一旦出现行政诉讼，乡镇政府和委托部门将面临败诉的局面，这对向基层乡镇扩权造成一定影响。
二是部分权力承接难。部分县级部门和基层政府对权力下放和承接过于乐观，县级部门认为管理触角得到延伸、基层政府认为权力得到扩充，没有充分考虑到权力行使过程中的人才、技术等专业因素，基层乡镇资金、人才、技术的缺乏成为基层接权的“短板”，导致“权力下放接不住”。特别是一些诸如规划、环保、安全监管等领域的事项，一般都具有较强专业性，需要专门设备和专业人员处理，但目前基层政府部门普遍缺乏这些人才，下放的权力基层政府“接不住”“用不好”。
三是人员力量不匹配。现有乡镇工作人员综合素质与新形势新要求相比有明显差距，这是基层普遍存在的困难。上级的多项行政审批服务、监管执法职能同时下放至乡镇，但业务人员却没下沉，基层还是最原始的一套人马，不同部门审批、执法事项的依据、流程、文书等要求各异，基层人员一时难以具备新增任务所需要的水平和能力。特别是在行使行政处罚权力时，经常出现处罚适用条款掌握不准、收集证据链不完整、处罚程序不规范等问题。另外，基层人员流动性很大，留不住人，特别是年轻人经常会被上级部门借调、选调，乡镇人员年龄老化、知识老化，经常处于“捉襟见肘”的用人局面。
四是存在部分赋权盲区。赋权的“盲区”主要集中在开发园区，这些开发园区事实上已发展成行政区，同时具有行政区和功能区特征，有的还托管了一些乡镇。从城市管理分工上，被托管乡镇与原属县、区不再有隶属关系，而开发园区的管委会是派出机关，不是一级政府，没有相应的行政审批和处罚权限，无法在被托管乡镇开展行政管理工作，更无法向被托管的乡镇赋权，造成了监管盲区。
依法确、精准赋：乡镇扩权的建议与思考
乡镇赋权的目的是为促进乡镇日常社会管理和公共服务等职能的行使，提升基层治理能力。因此在为乡镇扩权赋能中，要把准改革方向，按照以人民为中心的发展理念和协同高效的原则，根据乡镇发展特点，做到依法确权、精准赋权、有效行权。
1.既要看得见更要管得着，确保赋权精细精准。
扩大基层管理权限目的是为了破解乡镇“事多权少”“看得见、管不着”的困境，切实增强乡镇的自我治理能力。因此，向乡镇赋权，要坚持问题导向和需求导向，按照“依法放权、需求优先”的原则，综合考虑乡镇产业发展、地理区位、人口规模等特点，根据乡镇实际承接能力，把与企业和群众生产生活密切相关的各类事项依法下放或委托给乡镇政府，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产规划、建设管理、环境保护等方面的服务管理权限，并实行动态调整优化，对不宜下放、承接不住的事项，及时收回上级相关部门。同时，要多倾听基层干部和群众的声音，听取他们对赋权的意见和建议，避免“放小不放大”“放虚不放实”“放权不同步”。更不能以“应放尽放”为借口，搞“大呼隆”放权，不顾实际你追我赶搞赋权“竞赛”。
2.既要放权更要用权，增强基层承接能力。
“用好权力”是权力的价值所在，是权力下放的意义所在。一方面，县级政府在下放行政管理权限时，要与乡镇政府做好衔接，在人才、技术等方面予以支持和保障，按照“谁主管、谁指导”“谁下放、谁指导”的原则，加强对乡镇的业务指导和人员培训，明确政策标准、规范工作流程、健全权力监督机制。要在权力下放过渡期，进行手把手的传、帮、带，切实提升基层的管理能力和服务水平，确保权限下放后有效运行，执行不走样。另一方面，基层要明确下放权力事项的承接机构，避免下放权力悬空，确保下放权力能够无缝承接。同时，干部自身也要加强理论学习，切实承担责任，倒逼业务能力提高，尽快成为承接下放权力的“多面手”，让“放权”的过程取得“放利”的结果。
3.既要扩权更要减负，激发干事创业热情。
乡镇编制实行分类管理，行政和事业人员统筹使用。探索创新干部管理制度，行政事业人员身份不变，统一考核奖励，工作统一管理，乡镇内设机构负责人，在保留行政、事业人员身份的前提下，可按机构规格明确相应的职务、级别，拓宽乡镇人员晋升渠道。基层和县级机关干部要形成常态化、固定化的交流制度，每年选派一批县级机关年轻干部到乡镇任职、挂职；长期在乡镇（街道）工作、业绩突出的干部优先安排到县级机关工作；规范上级机关借调乡镇工作人员管理规定，在乡镇（街道）工作不满 2 年的工作人员，上级机关一律不得借调。提高基层干部待遇，建立完善基层干部津补贴规定，保证乡镇干部收入高于县级机关同职级人员。在乡镇逐步形成留得住人、引得进人的良好机制，让基层“有权办事”的同时“有人办事”。
4.既要完善立法又要规范执法，推动改革有法可依。
重大改革必须于法有据是实施改革的前提。新型城镇化改革、经济发达镇改革、整合基层审批服务执法力量改革等中央文件政策对乡镇赋权提出了明确方向，但法律法规“立、改、废、释”比较滞后，没有跟上改革的步伐。一方面，应积极向上争取，推动上级部门加快推进改革决策和立法决策衔接，研究出台乡镇赋权相关法规规章，明确乡镇行政执法主体资格，明确凡没有法律法规规定不能由乡镇行使的行政管理权限，都可以通过一定的程序授予乡镇行使，县级部门行使的行政管理权限均可以委托乡镇行使。特别是推动省级政府研究制定扩大乡镇管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序等，确定下放后的运行程序规则和权责关系，让乡镇赋权改革在法治轨道上有序推进，确保乡镇“有权办事”。另一方面，优化开发园区赋权方式。对有行政区功能的新区和开发园区，既可实施派驻执法，由市或县（区）职能部门向开发园区派驻机构和人员，以上级部门名义直接开展审批执法活动，派驻机构人事关系以开发园区管理为主，业务由部门负责指导。也可由省人大出台地方性法规或省政府出台政府规章，就开发园区审批执法作出相应规定，直接授予开发园区行使与其责任相适应的审批执法权限，明确执法依据、执法主体和执法形式，为破除赋权盲区提供保障。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）