刘荣虎
〔内容提要〕在2017年的城管综合执法体制改革中，开封市严格按照中央和省决策部署，重新架构了市域城管执法体系，理顺了层级权责关系，整合了执法机构编制，过去困扰城管执法的一些矛盾问题得到很好缓解，但城管执法牵扯点多面广，且问题矛盾也会随发展而变，不可能全部肃清。改革完成已逾五载，结合对五大领域综合行政执法改革情况的跟踪，近期开封市对市域内城管执法改革政策落实和工作运转情况进行了了解，对主要矛盾进行了探讨，对如何有针对性解决问题、提升市域城市治理水平有一些浅要的思考。
城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市治理一线工作多在城管，城管一线工作多在执法，这是多年形成的常态。2017年城管综合执法体制改革完成后，到目前运转下来，市域城管执法体制改革举措落实如何？运转怎样？如何进一步提高？这些问题成为了开封市开展调研的切入点。
开封市市域城市综合执法体制改革政策落实和运转情况
为化解“多头执法、重复执法，基层执法力量不足，市区执法管理机制不顺，执法保障不力，执法安全和执法效率难以保证”等问题，开封市从2005年就在城管执法上有一些探索，在市区两级建立起了相对独立的城市管理行政部门，在市域基本实现了城市管理行政处罚权的集中行使。2017年的城市综合执法体制改革，开封市市级涉及城管、住建、规划、工商、环保、水利、食药监、公安等8个政府部门和11家事业单位以及 350 多项行政执法权的调整转移，本着以人为本、民生优先的理念，开封市稳妥有序地推进了市域城管执法体制改革和相关配套改革。
一是执法职能整合，执法模式得到优化。2017年，围绕建设综合型执法队伍的目标，按照“权随事走、人随事调、费随事转”的原则，开封市将原来分属8个部门的人员、编制、职责进行了整合划转，同时对涉及各部门的权力清单和责任清单相应做出调整，并及时按程序进行了公开。市区两级综合执法局实行属地管理，一个部门管理辖下所有区域，执法模式由“多头执法”向“一专多能”转变，实行一“综”到底，执法区域划分从条状“专业执法”模式转为“条块结合、以块为主”综合执法，权责不分、推诿扯皮、久拖不决等现象得到明显遏制，办案效率大幅提升。
二是执法力量下沉，一线力量得到聚合。市区两级各自将分散的城管执法职责、编制和人员整合，在原城管监察支 （大）队基础上分别建成一支城管执法队伍，受局机关委托具体执行城管执法任务。各区分别向街道办事处派驻城管执法中队，业务工作受区城市管理局领导，日常管理和执法工作以所在街道办事处为主，实行网格化管理，市域实现了执法区域全覆盖。目前，市域城管执法人员编制按市域常住人口万分之六的比例核定总量，同时按市级不低于1∶1、区级不低于1∶1.5的比例配备协管人员。经统计，市域城管一线执法人员编制占比达到了80%以上。
三是创新填补真空，执法网络得到完善。针对城乡一体化示范区因特殊功能定位和历史原因，长期以来一直未设置城市管理执法机构，存在执法“盲区”的问题，经认真咨询和调研论证，开封市创新设立城乡一体化示范区城市综合执法局，为市城管局 （市综合执法局）的派出机构，与城乡一体化示范区管委会城管局“一个机构、两块牌子”，承担城乡一体化示范区城市管理和综合执法工作，使示范区代管范围内大部分城市管理职能、行政处罚权及行政强制措施均可由城乡一体化示范区执法机构具体实施，有效填补了执法真空地带，为示范区建设发展提供了法治保障。
四是突出开封特色，执法能力得到提升。借助全国基层党建示范城市建设工作，开封市以党建为引领，以全省统一的“互联网+政务服务”信息化系统为技术支撑，打造形成了市、县、乡三级各有一个实体化联网运作的综合指挥中心，综合治理、便民服务、综合执法、综合监督四个平台按功能归口集成协同的“一中心四平台”体系，打通部门间信息壁垒，整合乡镇行政机构、事业单位、县级部门、派驻机构、分散在各系统的工作力量作为网格员，补充了基层执法力量。在新冠疫情防控工作中，“一中心四平台”在调度全市防疫力量、定位排查传染源等工作中发挥了重大作用，进一步提升了城市治理水平。
对当前市域城管综合执法工作中存在矛盾问题的分析
总体来看，开封市市域城管执法改革相关举措已经落地，原执法工作中的一些突出矛盾问题被逐渐消解，但经过一段时间的运转转换，实际运行中也出现了一些新矛盾、新问题。
一是多头执法问题已得到很好解决，但衔接上的矛盾开始显现。市区涉及城市管理方面的行政处罚权都集中到城市综合执法局后，原单个区域多个行业部门叠加执法的乱象已从体制上得到解决，但改革后每个城管执法案件的处理则至少需要行业主管和综合执法两个部门配合，需要相互衔接。调研中市区两级城市综合执法部门都反映，在具体问题和案件移交时，个别行业主管部门已有推诿倾向和苗头。如行业部门在将一件案件移交执法部门处罚前应该定性为“违法”，但个别部门则以无执法权为由只将其确定为“涉嫌违法”，最终定性还需进一步取证，增加了执法工作量和难度。
二是市与区管理和执法职能边界已基本厘清，但在执法权的一次性下放上存有顾虑。市级涉及城市管理和执法的职权已全部划归新设立的市城市综合执法局承担，执法队伍和人员也已依托原城管监察支队整合设立并划转到位。但市级行政处罚权集中后，因担心一些专业性较强的行业执法权下放后，部分辖区无力承接，影响案件处理效果，所以市里将市容市貌、环境卫生管理等执法权下放各区后，其他执法权经反复调研酝酿，只进行了部分下放。另外，部分市辖区在整合构建好城市管理执法机构后，将住建、规划等职责全部划转，其他有些职责没有一次性整合到位，容易使一线执法人员因没被赋权，影响部分案件处置。
三是市区两级一线执法人员编制已调整到位，但在编人员的补充和结构调整还需一个过程。按照本市研究确定的城管执法人员占市域常住人口万分之六的核定标准，改革后市区两级城管执法人员编制很快调整到位，除两个市辖区存有很小比例的编制缺口外，全部达到预定标准，且市域实际配备城管执法人员编制总量比测算数多48名，但调整后市区两级城管执法机构的空编比例还较大。随后市区两级虽都加大了公务员招录和事业单位招聘力度，但因考虑人员梯次分配问题，目前市区两级城管执法在编人员还有空余，另外有的辖区在编执法人员的年龄偏大，与一线执法工作强度大、对工作人员年轻化的实际要求还不相符，需要深入研究，综合考量。
四是市域城管执法保障水平有所提升，但有些保障还难以满足现实需求。改革后市域城管执法车辆、执法记录仪等器材已按标准配发到位，执法人员已统一着装，数字化城管已纳入全市基层社会治理综合指挥信息系统，实现了信息联通和实时共享，这些硬件保障水平的改善确保了常态化条件下城管执法工作的正常开展。但部分保障工作进度和质量还没跟上，如全市城管综合执法相关法规目前还没有经人大审议通过，执法人员只能根据案件性质参考其他行业的法律法规借法执法，权威不够；由于涉及公安网权限问题，部分职能如外地车辆违章处罚职能，城管执法部门还无法承担；另外像面对新冠疫情防控这样的重大突发事件，市域城管执法要保持全周期高效运转，还需更高质量水平的保障措施。
对有效化解矛盾持续提升市域城市治理水平的分析与思考
任何事物都需在不断面对矛盾、化解矛盾中螺旋上升发展的，城管执法亦然。对于以上矛盾，应该以理性的头脑接受它们，按照事物成长的规律去认识、解剖，探究症结，对症下药。
一是健全机制，缓解执法衔接矛盾。出现执法衔接问题，客观看，多主体互动就有产生矛盾的可能；主观看，还是协作机制不健全所致。缓解它，需要从健全理顺合作协助机制入手。首先要加强对涉及城市管理各部门的教育，说明行政执法权的集中并非城管执法机构与相关职能部门的切割，执法权移交后业务部门行业监管责任主体没变，必须继续落实源头监管责任，履行政策制定、审查审批、批后监管、业务指导、案件认定移送等职责，为城管执法提供必要的检验检测、鉴定、认定等技术支撑。其次是由市城市综合执法部门牵头，通过部门联席、双部门协同、多部门联合等方式，与各行政主管部门建立完善业务合作与执法协助机制，推进联合执法，促进信息与资源共享，实现有效治理。期间需要把各类违法违规案件发现与执法的分工、执法衔接的流程等从理论到实践都条分缕析、打磨理顺，需要各方主动协作、长期磨合。再次是加强惩戒，对在协作过程中主动意识不强、能力素质不高、作用发挥不好的单位和个人相应做出处罚，以儆效尤，并注重完善固化惩戒措施，形成制度机制，以严格的规章制度保障正常运转。
二是把握实际，分批稳妥下放权力。改革中开封市市域已界定市区两级以条块结合的方式划分执法权限，明确市域供水、燃气、供热、照明、排水、污水处理费征稽等的行政处罚及跨区域重大复杂案件的处理由市级按条线负责，市政公用、园林绿化、清洁环卫等工作中大街干线的管理与执法市级负责，背街小巷由各区分块属地管理。涉及违法建设、市容环卫、市政设施、园林绿化等方面的行政处罚和强制权力有310多项，部分涉及住建、规划行业的权力专业性很强，一次性下放各区城管综合执法部门确应考虑能否接得住的问题。对此，首先市级要做出将该下放的权力必须全部下放到位的承诺和要求；其次要由市城市综合执法部门牵头，综合考量市区两级实际，稳妥确定分步下放的内容和节奏，制定分步下放权力的详细方案，抓好落实；最后是市级各主管业务部门要对口抓好各区权力下放后执行情况的业务指导，防止出现接不住、管理出空档等问题。
三是多措并举，充实补强执法力量。市辖区执法力量不足问题，矛盾主要集中在两层：一层是一线执法人员总数少，主要表现在传统的市辖区层面，编制调整到位后部分市辖区补充在编人员有些滞后。这需要各区在公务员招录和事业单位人员招聘计划中继续有重点地向城管执法队伍倾斜，尽快补充在编人员。另一层主要表现在示范区范围，由于示范区经历过从单独的经济开发区到与金明区套合，再到撤销金明区的多次行政体制架构演变，前期遗留的人员问题需在行政体制理顺后一段时期消化，这就导致出现示范区城管执法大队在岗人员充足，但在编人员较少，持证执法力量不足的矛盾。这一问题的解决，技术上需要市城管和法制部门加强与上级相关部门的沟通，说明特殊情况，争取在合法合规合理的范围内，让部分在岗时间较长但不在编的工作人员取得执法资格；需要示范区城管执法部门内部合理搭配编组，实现有执法资格人员“一带一”或“一带多”执法的方式补充不足。另外还需加强对执法人员专业执法能力、思想道德素质、爱岗敬业精神的培塑，以无形力量的增强补齐有形力量的短缺。
四是改造环境，持续加强执法保障。执法保障跟不上现实需求的矛盾涉及多方因素，需要从改造大的环境着眼，从提高主动性入手，综合考虑，持续发力。首先要加强法制保障。由市城市管理部门和法制部门牵头，加快研究制定城管综合执法的法规，对城市管理和执法的范围、程序等做出明确规定，严格按程序提请人大审议，为城市管理提供权威有效的法律和制度依据，解决有法可依问题。同步将与当前城管综合体制不相适应的法规、规章、规范性文件清理、修订或废止。其次要强化硬件保障。依据市区两级财政实际，在城管执法机构办公设施建设、执法装备购置、车辆器材配备、人员教育培训等方面加大财政投入，用良好硬件环境的改善提升城管执法人员工作积极性。再次要改善舆论环境。源于多种因素，过去城管在普通市民中印象分不高，扭转这种形象对于城管执法工作意义重大。对此，必须注重改造舆论环境，强化执法队伍专业化培训，加强执法人员职业认同感、归属感、荣誉感、责任心的教育引导，主动将工作进展情况、遇到的矛盾问题、需要市民注意的问题等向社会公布，接受媒体和社会监督，引导社会共同参与城市治理。
对推进市域城市治理能力现代化的思考
推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。各地正以技术创新和理念更新持续推动城市治理现代化，城管执法是城市治理的重要环节和手段，推动市域城市治理能力现代化相应也要在提高市域城管执法水平上下功夫，在进一步推动力量下沉、管理细化、反应加速、理念融合上做文章。
一是力量下沉。与一线不断增长的工作量相比，基层执法力量多显不足，只有把各方的人力、权力、精力都在基层沉积下来、凝聚起来，城市治理工作才会有抓手。要注重下沉执法有生力量，可通过“减区补乡（街道）”等方式，补充乡镇和街道办事处执法队伍人员编制，充实一线执法人员力量。加强执法人员业务培训，提高其处置多领域案件的能力，并加强对执法队伍内部人员分工和编组科学性、合理性的统筹与探索，确保每项具体执法工作合法、高效运转。注重建立行政事业单位党员与社区对口联系机制，细化联系时机、内容、方法，加强监督考核，确保党员能下得去、沉得住、做得好。推进区行政执法权向街道办事处的下放，持续健全和规范基层执法权力事项清单，并注重推动干部考核、规划建议等日常工作权限下放，强化基层对相关人员的管理。
二是精细管理。注重在管理方式、手段、制度上都有所细化。方式上注重将网格化管理概念引入，推动网格化管理与现有街道社区管理充分融合，并注重吸引网格内的企业、社会组织参与，成为覆盖日常生活各应用场景的数据连接、归集和分析平台，扩升治理覆盖范围和效率。手段上注重引进现代科技，充分利用城市内既有的各类摄像头、传感器等设备，确保各类问题能及时发现，并用好人工智能、大数据、物联网、云计算等智能管理工具，实现管理末梢技术联动，辅助做好案件的评估、研判，推动管理更加科学、精准、有效。方法上注重多元，对于城市日常管理中的常见问题，既要把握底线按规定硬执法，也要注重实施居民信用积分、“两代表一委员”现身说理等软执法辅助。制度上注重及时出台城市精细化管理办法，厘清政府与市民权责边界，推行市直单位包联住宅小区机制，构建形成政府主导、居委会和居民积极参与的良好治理格局。
三是快速反应。市域社会人员密集给城市发展带来无穷活力，也给城市治理带来更多不确定性，需要及时准确把握风险，快速反应动员。互联网时代，信息高速流转成为可能，要提高城市治理动员反应速度，需要从线上与线下两个层面入手，打造线上与线下多方联动快速动员反应机制。线上要注重打通部门间信息流动“梗阻”，实现网络横向与纵向的多节点物理互联和信息数据的实时共享，同时注重引用和借鉴杭州打造“城市大脑”、上海市建设城市运行“一网统管”的做法，打造基层社会治理综合信息系统，发挥高科技信息技术的强大算力，实现全领域、全周期、全地点风险问题的即时感应、自动推送、科学处置。线下注重“双向吹哨，双向报到”做法，健全社区与部门的双向联动，流动与固定相互结合的执法快速反应机制，同时，注重制定和完善应对多种风险的预案方案体系，加强日常演习操练，提升社会整合和动员反应能力。
四是拓展理念。城市是人的城市，城市治理应以让城市中的人过上更好的生活，实现全面发展作为目标，从而要求在治理理念上有更大的发展和融合。注重把加强党的领导贯穿全过程，通过不断健全各级党组织总揽全局、协调各方的领导机制，促进其在社会治理中政治领导、思想引领、群众组织、社会号召力的发挥，以党建为魂促进城市治理共建、共促、共享。注重把治理主体从以政府为主导向以政府主导、社会组织自治结合，科学探索把城市治理权力、责任让渡给社会的平衡比例。注重系统治理与动态调整结合，既要把城市运转作为不断变化的复杂系统，以系统思维理顺体制，也要以动态思维健全调整机制，防止认识固化僵化。注重法治思维和人文关怀结合，城镇化进程是人际关系由传统乡土熟人社会向现代陌生人社会转换的过程，也是由人治、礼治向法治社会过渡的过程，社会生态的转换要求社会治理要以法治为主，但也要注重人文关怀，防止转换过急或过缓。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）