程健龙
〔内容提要〕内设机构是部门履行职能的载体。与机构改革相比，部门内设机构的改革和优化调整在理论研究中长期处于相对边缘化的地位，更多被认为是工作机制或者技术操作层面上的调整。但实践中，内设机构设置失范、分工不明容易引发不必要的争论，影响工作效能。可以说，构建优化协同高效的部门内设机构体系，不仅是催生“化学反应”、转变政府职能的现实选择，也是持续深化党和国家机构改革的客观需要。
关于内设机构设置的一些规律性认识
内设机构的良性架构可以有效解决部门内部忙闲不均的现象。长期以来，机构编制部门通过各项行政体制改革，对部门内设机构设置形成了一些规律性认识。
1.内设机构调整必须充分论证必要性。内设机构调整就像外科手术，哪怕再小都有风险。就部门内部来看，人员力量的调整属于低层级的技术性调整，由部门党组（党委）全权决定；内设机构职能的微调属于中层级的探索性调整，可以根据工作需要，通过制定落实“三定”规定的具体规定进行试行，并报机构编制部门备案；内设机构的调整属于高层级的机制性调整，对于还未充分运行就进行调整的要求，应该予以抵制，必须遵循编委“一支笔”审批、编办一家行文的要求，充分论证调整的必要性、可行性、科学性。
2.内设机构设置应该遵循相关领域工作规律。不同部门工作流程、履职方式、运行体制均有较大差异，应根据实践需要，科学合理地设置内设机构。例如，一些部门职能较多，各职能之间相对独立，则应根据职能进行设置；一些部门服务监管对象类型较多且存在较大差异，则应根据对象进行设置；一些部门工作流程长，廉政风险较高，则应根据流程进行设置。
3.内设机构设置应以高效运转为目的。从管理学角度来说，一旦业务人员将1/4以上工作时间用于参加各种会议，就说明存在职务界定不清、职责范围太窄、责任不够分明等问题。设计内设机构的基本原则之一就是尽量减少内部关系。因此，部门的业务类内设机构应聚焦于一项或少数几项职能，避免让关键人员把注意力放在不恰当的、不相干的次要问题上，通过设定明确、简单、能转化为具体行动的目标，尽可能减少需要将大家召集到一起才能做事的情况。同时，对设置重复、职能模糊的内设机构应进行撤销，对业务工作相近、工作性质相似的机构应进行合并与整合，对业务单一、工作量相对小的机构可进行挂靠。
4.内设机构设置应以扁平化为导向。从信息学角度来说，指令链条上的每个环节都可能制造惰性、摩擦和惫懒，部门内部每增加一个层级，就会制造更多的噪音，增大目标歪曲和注意力分散的程度，给信息造成更大的失真，从而增加相互理解的难度。因此，应尽可能缩短部门内部指令链条，让每个人都能“做自己该做的事情”。
5.不能指望单靠内设机构的调整优化解决问题。内设机构的调整与其他改革不可断裂，如果忽视内部流程的优化再造、人岗相适的必要流动、职能技能的专业训练，仅仅采用形式上的“物理整合”，则很难改善原有的职能分割情况，很可能仍然“各唱各的调”，无法达到预期效果。
关于内设机构设置导向的选择
内设机构的设置不能靠自然演变，必须依靠思考、分析和系统研究。在设计内设机构时，应首先考虑3个问题：部门的主责主业有哪些？应该把哪些基本职能结合在一起，把哪些分开？履行不同基本职能的最佳规模和形式是怎样的？不同类型、不同层级的机构，在内设机构设置的导向上也有所不同，应根据实际情况进行选择，避免简单地套用。
1.按机构类型划分。可以将机构划分为“传统行政型”机构和“去行政化型”机构，前者包括党委、人大、政府、政协的大部分机关，后者则包括法院、检察院、群团组织、开发园区管理机构、公益服务类事业单位。“传统行政型”机构更适合较为“静态”的职能制组织结构，这种组织结构采用精准分工的方式，具有高度稳定性，效率也比较高，缺点是僵硬、拒绝调整、不利于沟通。“去行政化型”机构则适合较为“动态”的团队制组织结构，这种结构按照特定任务而非总体目的来设计，类似很多支篮球队，优点是善于接纳新思想和采用新的工作方法，具有较强的适应性，但对成员的自律性、专业能力要求也比较高。
2.按职能特点划分。对部门履行的不同职能，可以按照业务量大小及廉政风险高低进行划分。例如，最高人民检察院从2018年底开始的内设机构改革，就是为了缓解“案多人少”问题，以提高效率为核心价值，推行“捕诉一体化”办案模式的改革。从部门来看，人均工作量越大则越适宜将相关职能合并交由一个内设机构行使，增强效率；廉政风险越高、越容易引发社会矛盾的则越适宜将相关职能按流程分段拆分，形成内设机构相互协调、相互制约的工作机制。
3.按机构层级划分。即便是从上到下统一设置的机构，不同层级之间也有较大差异，应因地制宜设计，避免“上下一般粗”。就核心行政职能而言，主要可分为政策制定、行政审批、公共服务、监督管理、执法办案等几大类。层级越高的机构，政策制定所占工作比重也越大；层级越低的机构，公共服务、执法办案等所占工作比重则越大。在设置内设机构时，可以根据这一特点，宜统则统、宜分则分。例如省级以上部门一般均单设政策法规研究类内设机构，县级以下则普遍不单设相关内设机构。
4.按发展程度划分。教育、民政、财政等历史沿革较长部门，在长期运行过程中，相关组织体系已经相当完善，即便职能有调整，往往也可以迅速稳定下来，这些部门更适合相对细分的架构，形成更加稳定完善的治理结构。而对新组建部门来说，面对新的工作领域，由于相关工作经验不足、流程不够规范等，更适宜采用大部门制架构，便于集中人员力量，统筹开展工作。如果这些部门前期就按职能进行细分设置，随着工作经验的增长、相关制度的逐步健全，后期很可能出现内设机构设置不够合理、业务量与人员不匹配等情况，致使忙闲不均。
关于内设机构与中层领导职数“半脱钩”的探索
长期以来，不仅党政机构存在“膨胀—精简—再膨胀”的情况，部门内设机构也存在自我膨胀的趋势。过多的内设机构直接影响到权责的集中统一高效行使，同时一些业务骨干在晋升为领导后，往往不愿再从事一线工作，或者精力所限难以从事一线工作，影响了工作效率。但由于内设机构与中层领导职数直接挂钩，即使保证减少内设机构不减人员待遇，领导职数的减少依然会带来对职务升迁预期的冲击，加大部门领导对体制机制创新的顾虑。
合肥市在2019年对市属开发区管委会的内设机构和用人总量进行重新核定时，探索推行了内设机构数与领导职数“半脱钩”的模式，即参照新公务员法中按编制比例核定职级序列的方式，按各开发区管委会用人员额总数的 40%核定领导职数总数，由管委会统筹分配至各内设机构。通过这种方式实现“增机构不增职数、减机构不减职数”，打消了相关顾虑。市属4个开发区管委会充分发挥主观能动性，一举减少了近一半的内设机构，有效提升了运行效率，得到开发区干部的广泛欢迎。
综上所述，推进政府职能转变，实现职权的优化配置，必然需要不断健全完善与新发展阶段相适应的内设机构体系。从目前来看，还有不少新兴领域需要探索新的工作模式，一些党委议事协调机构设在政府部门的办事机构也需要不断优化工作机制，在内设机构的优化上，仍有诸多值得讨论和关注的话题。
(作者单位：中共合肥市委机构编制委员会办公室)