中共开封市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕本文以开封市为例，针对编制资源配备使用面临的实际矛盾，借鉴各地经验，对如何挖掘编制资源内部潜力建立存量周转编制库，如何针对实际矛盾建立专项编制周转池，如何投送周转编发挥平衡作用等问题进行了初步探索，重点围绕如何让周转编循环周转及如何保持周转编使用与评估有机衔接、闭环运转等问题进行了尝试，以期对各地优化编制资源配置，提高使用效益提供些许借鉴。
机构编制资源是重要政治资源、执政资源。习近平总书记对机构编制使用提出了坚持瘦身与健身相结合的基本原则，要求创新管理思路和方法，把规模控制在合理可持续的范围内，不断提升机构和编制资源使用效益。实际工作中，编制资源固化、结构不优以及“无编可用”与“有编不用”并存等矛盾问题，不同程度制约着编制资源支撑保障作用的充分发挥。落实上级部署要求、解决现实问题都需要创新思路方法，提升编制资源使用效益。基于此，开封市分重点、分行业领域对全市编制配备使用情况进行了深入摸底，针对部分领域编制管理使用中面临的实际矛盾，认真学习借鉴外地经验做法，探索建立了编制周转池制度，在严控总量的前提下，就编制周转池的来源、使用、管理等进行了探索，走出了一条编制资源周转循环使用的新路子。
开封市机关事业单位人员编制配置存在的主要矛盾
开封市对近三年来全市机关事业单位人员编制基本情况，特别是市直教育、医疗等重点领域行业人员编制配备使用情况进行了全面摸底调研，就人员编制管理中面临的实际问题进行了梳理分析。总体看，开封市行政部门基本满编运行，事业单位有少许空编，编制资源能够满足基本需求，但实际运行中，还存在几个方面的突出矛盾：
一是市直行政机构总体满编运行，部门间编制供求存在局部失衡问题。根据掌握的情况，市人大、政协机关连年超编，有些安排到市人大、政协的领导干部提出了入编要求，编制需求问题较为突出。
二是市直部分单位存在编制供求失衡，个别领域供需紧张。市委市政府重点工作、急难险重任务等阶段性任务增加、事务性工作繁重，人员有时无法及时补充满足工作需要。
三是县区中小学教职工编制总体空编，但存在区域性供需不平衡问题。10个县区核定的中小学编制总量基本能够满足需求，但以各县区中小学在校生数为基准，按照上级文件明确的标准测算，部分县区中小学编制核定存在区域性失衡现象，如有的县区实核中小学编制数高于标准，有的县区核定的编制数低于标准，导致个别县区中小学用编紧张，需求强烈。按照全省关于进一步挖潜创新加强教职工管理的意见提出的“加强市域调剂”，“通过周转使用、跨层级跨县（市、区）调剂等措施，妥善解决各地中小学教职工编制需求”的方法，此问题可通过县区间动态调整逐步加以解决，但解决需要一定的过渡缓冲，过渡期间个别县区的学校急需编制问题需要统筹考虑。
外地“编制周转池制度”做法及启示
在前期对外地情况掌握的基础上，开封市成立专项调研组，专赴安徽实地考察，重点就安徽省“编制周转池制度”的建设背景、思路做法、主要成效等进行交流，同时，对山西，湖南省直、湘潭，浙江桐乡、舟山，山东淄博，辽宁鞍山等地的主要做法进行了汇总，并就其对开封的实际指导意义作出了分析。
（一）各地“编制周转池制度”的特点
梳理发现，各地建立编制周转池制度的背景目的基本一致，都是立足编制总量控制前提，缓解各地编制供需之间的实际矛盾，盘活现有编制资源，服务保障本地区高质量发展；性质用途基本一致，除湖南省直建立使用行政编制周转池外，其余绝大部分地区均建立实施事业编制周转池，主要用于引进高层次人才和党委政府重点工作、重大任务人力资源急需；保障措施基本一致，使用周转编制人员为在编人员，纳入机构编制系统进行实名制管理，周转编制不纳入各单位编制基数，分别纳入事业单位岗位设置、职称评定、养老医保、财政保证基数，确保与其他事业人员同等待遇；管理手段基本一致，通过完备的制度建设，对编制周转池建立、编制来源、使用范围和对象、使用条件和程序、使用期限和跟踪评估等进行了全链条规范。通过建立组织、编制、财政、人社、医保等部门间管理联动机制，确保周转编制管理使用保障各环节、各领域有序衔接，周转编制由编委统筹管理、单列统计，各单位依据工作需要申请使用，周转期满后进行考核评估并确定其“存废进退”。
不同之处，主要是使用的层级、领域和对象有所差异。安徽省事业周转编制覆盖省市县各级，主要保障因公共服务资源优质富集、公益事业发展快速导致的编制和人力资源不足的地区和行业，既用于引进高层次人才，也用于保证正常的医疗、教育所需，解决公立医院、中小学等单位因快速发展导致的人力资源不足问题。其它如山西等地的周转编制层级单一，主要任务是为引进高层次紧缺人才提供保障，部分地区（浙江舟山、山东淄博）周转编制适用范围拓展到为党委政府重大工作提供支持。
（二）对开封市解决编制供需不均问题的启示
通过分析发现，各地做法对开封市主要有以下可借鉴之处：一是用银行业“金融存贷”原理管理编制的理念可以借鉴。此种模式可以在不突破编制总量和不改变编制“所有权”的情况下，通过“使用权”重置盘活分散于各部门单位的存量编制资源，增加编制的流动性和使用率，提升整体效能。二是着眼缓解本地编制供需突出矛盾、服务保障工作急需的导向可以借鉴。编制资源作为重要的执政资源，必须服从于全面坚持和加强党的领导这个大局，必须为经济社会高质量发展提供保障。可借鉴各地“站位全局、服务大局、保障重点”的基本理念及探索编制资源服务保障“人才引进”“三大攻坚”“五个重大”“督查督导”和教育、卫生等领域工作的有效途径，因地制宜、对症下药、分类施策，以“盘活存量、统筹使用、靶向投放”等手段缓解市委、市政府重点工作人员急需，服务保障全市发展大局。三是系统化、制度化、全链条的管理方法可以借鉴。建立实施编制周转池制度是统筹使用编制资源、服务发展大局的重大创新，必须在党委的正确领导下，通过组织、编制、财政、人社、医保等部门有效协同和各相关单位密切配合，才能有效发挥作用。可借鉴外地系统化设计、制度性规范、全流程管理、分领域推进的有效做法，将建立实施编制周转制度纳入机构编制工作全局，通过制度设计和机制建设，将编制周转池制度建设与机构编制、组织人社、财政支持等工作融合谋划、协同推进，以满足经济社会发展重点领域行业急需。
开封市建立编制周转池制度提高编制使用效益的实际探索
着眼于解决好周转编制资源从哪里来、往哪里投、效益怎么提、机制怎么建等实际问题，真正实现编制资源的持续周转、循环使用，开封市重点在以下几个方面展开了探索：
（一）运用大数据思维整合零散编制资源，把周转编“聚起来”。开封市近三年情况显示，虽然每年空编的单位不同、每个单位空编情况在持续动态变化、空编分布零散不均，但年均空编总数大体相当、较为稳定，如事业编年平均空编量持续保持在3000名左右。这些稳定的闲置空编就是可再利用的编制资源。在不突破编制总量的前提下，开封市依托机构编制实名制数据库，运用大数据手段将零散的空余编制“云整合”串联，然后以全市近三年年均空编量为基数，采取基数不变、存量统筹的方法，让“碎片化”空余闲置的编制聚合活化，从而形成了全市存量编制资源库，为各类编制周转池的建立蓄积起了“源头活水”。
（二）着眼突出矛盾问题的解决，把编制周转池“建起来”。运用金融存贷原理，开封市从存量编制资源库中拿出部分比例的编制作为“本金”，探索开设了“编制银行”，分重点打造编制周转池，把空余编制资源“二次分配”、定向投放到供需矛盾集中领域，实现了空余闲置编制的“二次发力”。一是为解决安排到人大、政协任职的领导干部入编问题，探索为人大、政协设立了一定数量的过渡性周转编。在行政编制总量范围内，从市直单位尚未使用的空余行政编制总量中拿出一定比例的编制作为过渡性周转编制，用于转岗到市人大、政协各委员会任职的县级领导干部过渡使用。明确周转编制和用编人员实行“专编管理、总量控制、周转使用”的原则，划定了部门分工，对人员使用编制和回收编制的条件、方法等做出了规定。二是为解决市委市政府重点工作、急难险重工作及人才引进的用编需求问题，探索建立了市直事业编制周转池。首批从市直事业单位已分配尚未使用的空余编制中拿出一定比例，建立“市直事业编制周转池”，其中部分用于保障市委市政府重点工作和急难险重等工作急需，部分用于保障人才引进急需。明确了用编单位申请经办程序，规定了周转编使用的数量、期限和各部门全流程协同管理的分工，重点对周转期满后回流的方法进行了强调，确保“建得起、管得住、用得好、收得回”。三是为解决地域供需失衡导致的部分县区中小学编制紧缺问题，探索建立了县区中小学过渡性编制周转池。明确在各县区创新挖潜基础上，不突破省下达的县区中小学编制总额的前提下，从县区中小学已分配未使用的空余编制中拿出一定比例，建立“县区中小学过渡性编制周转池”，市级统筹，县区根据工作需要向市委编委申请额度。规定了周转编使用期限和使用期间的管理方法，强调了使用期满后回收的方法步骤，提出了各层级部门间加强协同、全流程用好管好周转编的具体要求。
（三）发挥周转编平衡资源配置作用，把编制周转池“用起来”。开封市坚持集中优势资源办大事的原则，结合经济社会阶段性发展变化，从“供给侧”“需求侧”两个角度分析研判编制配置使用情况，在周转编制的二次分配上，坚持围绕重点、精准投放。一是向因工作任务量激增出现的用编缺口进行投放。坚持党管编制原则，首先考虑就是将周转编二次分配到市委市政府重点工作领域、急难险重部位，这些领域人力资源缺口较大，并且工作量随时间、阶段发展呈周期性变化，契合了周转编灵活机动的使用规律。二是向因城乡人口流动出现的行业性用编缺口进行投放。如对于建立的县区中小学过渡性编制周转池，规定要结合现行的市域内中小学教职工编制动态调整机制进行使用，过渡期间因区域人口流动、学生数量变化较大，确需大量补充教师的学校，可申请使用周转编，弥补部分县区中小学当前教师编制不足的问题。三是向急需引进入才出现的用编缺口进行投放。落实党的十九届四中全会关于加快人才制度和政策创新要求，畅通人才引进绿色通道，加大招才引智力度，在市直事业编制周转池中设立人才专项周转编，明确对于政策性安置人员、优化干部队伍结构等用编急需，可通过周转编加以补充和保障。
（四）畅通周转编循环周转路径，让周转编“转起来”。开封市探索实行了“基础编+周转编”并济的管理模式，让周转编能放得出、收得回、转得动，主要探索了三种运行管理模式：一是阶段性周转管理模式。主要适用于阶段性重点工作。阶段性任务或重点项目建设工作完成后，对编制资源的需求减少，收回周转编，再次投放到新发展阶段产生的新的重点工作领域，确保周转编制临时用临时退，实现循环使用，顺畅周转。二是过渡性周转管理模式。主要适用于在过渡期间临时使用周转编的情形。如县区中小学过渡性周转编的使用，过渡期结束后，根据学校师生比，确需增加编制的，收回周转编，按需调剂基础编；对基础编核定过剩的，视情况收回一定数量的基础编。三是借贷型周转管理模式。主要适用于基本满编单位因工作急需“借”编运行的情况，所在单位一旦出现空编，编制部门及时收回周转编，从而实现周转编能放能收，循环周转。
（五）健立完善制度体系，让周转编闭环运行“稳起来”。开封市及时建立健全配套制度，同时探索建立了编制周转池制度与编制评估制度的有机衔接机制，实现了周转编闭环周转、循环使用模式的稳定运行。一是严格落实总量控制的制度安排。把严控总量作为统筹使用编制资源的首要前提和实行编制周转使用的底线红线，确保全市编制总量始终不超限额、实有在编人员始终不超编制的“双不超”。二是完善周转编正常运转的配套制度。对周转编制实行全链条管理，明确周转编与核定基础编同等待遇，统筹建立使用周转编制人员在人事管理、岗位设置、财政供给、社会保障、医疗保险等方面的制度保障体系。三是探索编制周转制度与评估制度的有机衔接。将科学配置编制资源的事前评估与执行情况的事后评估合二为一，通过2-3年周转期的实实在在运转，更加科学准确地评估和测算所在单位对编制的需求量，根据实际需求增加或者核减基础编，收回周转编，形成了周转编与基础编双向转化的闭环运转体系，既解决了机构编制管理评估难的问题，又解决了编制资源使用效益提升问题。
存在的问题及下一步工作方向
开封市建立实施编制周转池制度是对统筹使用编制资源、提升编制资源使用效益的一次深入尝试，在有效缓解编制资源配置局部失衡、个别领域行业供需紧张和党委政府重点工作急需方面很好地发挥了作用，经过一段时间的实际运转，目前各项制度机制运行良好，取得了明显成效，得到了多方认可。但从目前情况看，还存在一些实际问题，具体表现在两个方面：一是可统筹的编制资源相对较少。在机构编制实行限额管理的情况下，编制周转池只能在限额内运转，可统筹的编制资源相对较少，特别是行政编制，目前只在人大、政协机关探索建立起了过渡性周转编制池，其他领域还无法推广使用。二是与实名制数据库的衔接还需相关政策支持。当前编制周转池制度还没有在全国推开，全国联网的实名制数据库中还没有配套使用的周转编版块，实际操作中还有一些需进一步完善的技术问题。
针对当前现状，围绕统筹使用编制资源、提升编制资源使用效益这一长期复杂的系统工程，下一步开封市将着重从供给侧、需求侧双向发力，确保在提高编制资源使用效益上取得更为明显的进展。
一是抓好编制周转池制度落实，让其充分发挥作用。使用编制周转池过程中充分感到，编制周转池在编制的统筹使用上很好地起到了“平衡”“补充”和“过渡”的作用。围绕进一步发挥它的效用，一个是在现有运转模式下继续深耕，进一步优化及时响应和协同配合机制，确保各项编制周转池制度的协调高效运行；一个是在实际操作中深入探索周转编的体量与空编总量之间的比例变化，找到在不突破编制限额的前提下周转编的最大可使用规模；再一个是在最大可使用规模范围内，探索扩大可使用的领域，如一些急需引进人才但没有空编的行政机关等，让编制周转池的良好效用惠及更大范围，发挥更大效益。
二是拓宽统筹使用编制的路径，做大可使用编制规模。合理运用改革与管理等多种手段，加大跨层级、跨部门的优化调整力度。一方面是持续做好党政机构改革“后半篇文章”，对部门内设机构设置、机制运转、职能发挥等进行优化；推进基层管理体制改革、规范开发区机构编制管理，优化基层和开发区行政资源配置；深化各领域综合行政执法改革，分层级整合精简执法机构和人员编制；抓好承担行政职能事业单位改革和经营类事业单位改革的跟踪问效，撤销和整合机构，收回空余编制；开展事业单位重塑性改革，大力度撤并整合“慵懒散小乱”单位，用改革腾挪出编制资源可使用空间。另一方面要学习借鉴各地在员额制管理、政府购买服务等方面的成熟经验，做好融合转化，探索用员额、技术、服务等将已使用编制置换出来的方法路径，真正做大做实可使用编制资源。
三是丰富管理方法手段，盘活现有编制资源。严守机构编制总量控制的原则要求，通过严控、疏导、激励等多种手段盘活现有编制资源。把住入口，坚持从严从紧使用机构编制，对各部门（单位）申请新设机构、新增编制需满足的条件做出具体规定，对新设机构、新增编制事项的评估审核程序进行规范，探索建立机构编制使用评审人才库对机构编制使用进行全方位评审的办法，确保每名编制都能用得其当。规范运行，落实上级关于机构编制管理评估的有关要求，科学规范各类评估的工作程序和方法内容，持续抓好机构编制执行情况和使用效益的常态化评估和结果运用，对于机构职能减少或临时性、阶段性任务已完成的，及时核减收回编制。正向激励，探索将激励机制引入机构编制工作，对于为全市经济社会发展作出重大贡献、取得重大实绩的部门，在机构编制上可予以优先保障。