王 军
〔内容提要〕社会发展过程中，政府职能部门出现职能交叉是正常现象，如同“成长的烦恼”，不能简单粗暴地认为出现职能交叉就不正常，而是要客观理性看待。正确处理和解决好这一问题，才能在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，为公民和市场主体提供越来越高效的整体性服务。
政府职能转变与公共需求是动态匹配的过程
政府职能转变要适应社会市场经济的发展要求，这是一个动态匹配的过程，而不是静态不变的。在动态过程中，必然出现新情况、新问题、新要求，部门的传统职能配置没有涵盖，在重新明确新分工过程中，难免出现边界不清、交叉推诿等矛盾。
一方面是新经济对政府监管方式的挑战。市场监管是政府五大职能之一，以市场监管职能交叉为例。1月27日，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，“商品和服务市场在相互渗透中加快融合，线上和线下市场在并行交织中形成复杂生态，新产业新业态新模式不断涌现”。比如无人驾驶汽车，其服务属性是提供交通服务的工具，应该由交通部门监管，但产品属性又是互联网产品，不是传统的机车，而是互联网技术驱动的“长了四个轮子的电脑”，应该由工信部门监管。这些新业态难以归类到传统行业门类，对应找到监管部门，所以出现了部门推诿问题。
另一方面是部分改革推进中的阵痛。改革是一个不断摸索、创新、纠偏、深化、完善的过程，在解决一个问题的同时也可能衍生出其他问题，尤其是进入深水区的改革，伴随有阵痛是正常现象。比如相对集中行政审批制度改革，审批效率与服务效能有效提升，营商环境持续优化，显著提高了人民群众与市场主体的获得感与满意度。但同时，审管衔接不畅也随之成为部门职能交叉的难点堵点问题。在外部，相对集中了相关部门的行政审批权，交由行政审批局统一行使，老百姓的获得感是较高的。但在内部，一定程度上碎片化切割了一个完整的行政行为链条，将其中的审批环节切割出来，在局部领域出现了行政审批部门与行业主管部门的审管衔接不畅问题，部分环节边界不清，比如勘验规范、技术审查、投诉处理等业务协同中尚未实现有序衔接，事中事后监管与审批协同联动等方面有待进一步完善。这是相对集中行政审批制度改革过程中的阵痛，要客观理性对待，科学研判，协商解决，而不能因为阶段性的局部领域出现了个别问题，就全盘否定改革。
职能交叉问题比较集中的领域和类型
一般来说，对于城市政府，职能交叉比较集中出现在市场监管与城市管理领域，这也呈现了职能交叉产生的原因与时代背景的一致性。这些领域的改革进程与节奏很快，但机构改革的进程与节奏要保持一段时间内的相对稳定，有刚性要求，因此，监管部门设置往往无法按照其他领域改革进程进行快节奏的动态调整，改革新事物在第一时间找不到对应的、明确的监管部门。
从现实中看，职能交叉的类型既有行政管理行为纵向切割产生的交叉，也有行政管理链条横向切割产生的交叉。
纵向交叉，大多体现为审管衔接边界问题。如推行相对集中行政许可权改革组建行政审批局，将原本分散在多个部门的行政审批权集中到一个部门行使，提高了审批效率。但一个完整的行政管理行为，包括前端的行业规划、政策研究，中端的行政审批，末端的行政执法，碎片化切割审批环节，会出现中端的“审批”难以得到前端全面有效的“规划决策支撑”，“批后”也难以得到末端及时有效的事中事后监管和执法处罚“兜底”支援。
横向交叉，大多体现在新经济领域的边界不清问题。比如平台经济。平台经济中的平台是由供需双方、设备供应商、个人、平台机构、第三方等不同主体参与，既是市场交易行为的平台、业务数据的平台，也是信用的平台和投诉维权的平台。正是平台经济的多重属性，难以一下子明确到底是市场监管部门管、还是大数据监管部门管。既然平台经济是共享共治经济的典型，在监管模式上也应该适应共享共治的规律与特点，强化协同监管，明确一个主体，其他配合，在监管互动实践中，逐步探索明晰。
解决职能交叉问题的路径
第一，注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，是推进改革的重要方法，更是我们理性看待部门职能交叉、科学破解交叉难题的改革路径。只要职能部门都胸怀全局，本着改革一盘棋的思维，对社会发展和深化改革的阶段性、规律性有理性认知，拿出改革的善意与诚意，共同出主意想办法，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，在全面深化改革总目标胜利实现的时候，成长的阵痛与烦恼必将成为过眼云烟，一笑而过。
第二，找准解决职能交叉问题的突破口。一是把部门权责清单作为突破口之一。“三定”规定是刚性的，但清单是动态的，之所以建立清单制度就是要便于动态修订完善。因此，部门职能交叉的问题可以通过动态调整权责清单进行明确，将权责清单作为突破口，实现清单与“三定”规定的有机衔接。1月10日，国务院办公厅印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，全面实行行政许可事项清单管理，正确处理政府和市场、政府和社会的关系，依法编制、严格实施行政许可事项清单，持续推进行政许可标准化、规范化、便利化，加强事前事中事后全链条全领域监管，不断提高监管效能，更大激发市场活力和社会创造力，促进经济社会高质量发展。二是议事协调机构运行机制也是解决职能交叉问题的突破口之一。这种方式渐渐成为了城市政府打破部门职能边界的有效手段。目前，城市政府应对重大改革攻坚任务多采取专班化、指挥部推进机制，打破部门设置现状，打破部门职能边界，不增加人员编制、不增加领导职数，却盘活了链条上相关部门的职能、编制等资源优势，协同作战，根据工作任务与形势需要，指定牵头部门与配合部门。如地方政府都在大力优化营商环境，这项工作涉及发改、商务、金融、政务服务、法制等若干部门，因此，不少地方政府成立了优化营商环境工作专班，由市领导牵头，抽调相关部门和基层人员协同作战，共同研究推进政策创新与落实等工作。国家营商环境评价前20名的城市，基本上都成立了领导小组或专班推进营商环境工作，效果很好。再比如当前的疫情防控工作，国家、省、市、县四级都成立了防疫指挥部，打破部门职能边界。
第三，处理好机构改革刚性与市场改革灵活性的动态平衡。一方面推进机构编制法定化，是在历次党和国家机构改革实践基础上作出的重要决策，是建设法治国家、法治政府的一项重要基础性工作，要着力增强“三定”规定严肃性和权威性。另一方面，党政机构属于上层建筑，要适应经济基础变化的要求不断进行改革。优化协同高效不仅是设计党和国家机构职能体系的原则，也是推进改革、加强机构编制日常管理的原则。因此，处理好“机构改革刚性与市场改革灵活性的动态平衡”将有助于“促进有效市场和有为政府更好结合”。
（作者单位：山东省青岛市行政审批服务局）