尚勇健 马 腾
〔内容提要〕地方政府机构财政供养人员只减不增是机构编制管理工作的红线要求，同时机构编制资源也是重要的政治资源、执政资源，对于办好党委政府决策、改革发展所需和人民群众所盼具有基础性作用。围绕红线与保障这一客观矛盾，中央明确提出要坚实瘦身与健身相结合，盘活用好沉淀和低效配置的编制资源，重点加快补齐基本公共服务短板。山东省淄博市委编办坚持深入领会把握改革要义，在依据新发展要求全面调整事业单位职能定位的基础上，以职责任务量化为工作量、工作量量化为工作时间、工作时间量化为编制规模为主线，创新实践事业编制工作量量化核编法，旨在打破事业编制“粗放式”核定的固有定势，为编制配置提供更加精细、科学、合理的工作方案，最大程度地实现编尽其用，以存量资源的供给侧改革促进编制使用效益提升。
事业编制工作量量化核编法有关背景
事业编制核定工作主要是依据国家和省的编制标准，结合实际情况核定事业单位的编制总额；无编制标准的，主要根据事业单位的职责任务核定。目前，除学校、医院及个别单位外，大部分单位无编制标准，核定事业编制时往往存在人为性、主观性、随意性较大的问题。同时，基层编制分配也存在结构性失衡的现实情况，一方面新增工作亟需编制资源予以保障，难以得到满足，另一方面职能弱化、人员繁冗的事业单位，编制效益使用低下，忙闲不均情况较为严重。
基于上述情况，近年来本市开始逐步探索采用将职责任务细分后一一对应需求编制数的方式核定事业编制，比如某单位新增负责金融领域风险监测预警工作职责，细分为一是参与协调有关部门防范和化解地方金融风险，需要编制2名；二是负责健全全市金融风险监测预警和早期干预机制，需要编制2名；三是推动落实属地风险处置责任，指导区县开展工作，需要编制1名，则为该单位核增编制5名。但此方法仍在细致性、科学性、合理性上受到限制。
为更加准确界定职责任务与事业编制之间的链接要素和关系，我们转变理念、加强推演，参考工厂定员及教师课时绩效评估等方法，探索提取出工作量要素，即实际工作任务或可预期完成工作任务，作为职责任务与编制之间的链接因素，事业单位职责任务的完成情况即事业单位的工作量。
事业编制工作量量化核编法的核心理念及数学模型
（一）核心理念
立足编制数额与工作量的底层逻辑，按照人、事、时相匹配的原则，以“主要职责→工作量→工作时间→编制数额”为主线，将事业单位职责逐条分解为具体工作，具体工作逐项量化为工作时间，再综合考量单位职能定位、政府购买服务、体制机制创新、在职人员结构、工作舒适度、机构编制标准等10余项因素，优化确定对编制的影响系数，最终以数据架起职责与编制之间的桥梁，通过数学测算的方式，得出与工作量匹配适应的编制数额，达成符合客观规律的通用化、精准化、科学化核编方法。
1.事业单位年度总工时（T）。根据核心理念，事业单位工作量为事业单位全体工作人员完成职责任务耗费的总时间，以一年为一个时间周期计算，定义事业单位年工作量为事业单位年度总工时（T），数据由采集提取方式获取。
2.年人均标准工时（Ts）。一名工作人员一个年度内标准工作的时长是固定的常数，每人每天正常工作时间为7小时，排除生理休息等无效工作时间，每人每天有效工作时间按照 6.5小时计算；一年365天，排除法定节假日115天和休假请假按 10天，每人每年有效工作天数为 240天，则定义年人均标准工时（Ts）=6.5×240，即 1560小时。
3.核心算法。以一个年度的总工作时间除以年人均标准工时，即可得到此工作年度内需要的编制数，由此得到基础编制计算公式。基础编制 （PB） =事业单位年度总工时（T）/年人均标准工时（Ts）
（二）优化编制测算数学模型
在核心算法的基础上，我们考虑单位领导、综合业务、专业业务之间工作标准有较大区别，因此将事业单位工作量分为三部分，单位领导职数（L）、综合业务编制数（PA）、专业业务编制数（PP），事业编制数（P）为单位领导职数、综合业务编制、专业业务编制三者相加，即P=L+PA+PP。
其中，单位领导职数按照有关文件规定核定，且其工作量按照单位职责任务分工确定，主要以统筹谋划、整体布局等为主，因此其所占编制数按照领导职数核定数计算。下面重点区分综合业务和专业业务，规范同类共性因子，纳入不同影响系数，优化形成综合业务测算数学模型和专业业务测算数学模型。
1.构建综合业务测算数学模型。综合业务包含文电、财务、党建等，主要以后勤保障、统筹工作等服务性工作为主，其工作量一般与其服务的单位人数有关。考虑采集提取单位数据的主观性，为消除不同单位之间综合业务工作时长差异较大的问题，我们采用回归分析的方法，对200余家事业单位综合业务工时（TA）与服务人数数据进行采样，模拟其数学关系，发现两者之间具有较为明显线性关系，在模型中为消除超编、空编及其他因素等的影响，将服务人数替换为核定的最终事业编制数（P），作为因变量代入模型，则一元线性回归方程为 TA =α×P+β，其中α、β为根据软件拟合得到的常数。根据核心算法，综合业务编制数（PA） =TA /TS，则PA =（α×P+β）/TS。
2.构建专业业务测算数学模型。事业单位业务工作不尽相同，而且工作舒适度、工作劳动强度等也大相径庭，仅以工作耗费的物理时间作为工作量的衡量标准，难以做到客观公正。鉴于以上考虑，综合纳入工作舒适度 C、工作强度 S、男女比例F、职责任务调整M、外派承担市和本系统重点任务W、社会化服务G等影响因素，进一步优化数学模型，将其客观地体现在专业业务工时（TP）中。
（1）工作舒适度加权（C）。由于岗位的特殊性，部分事业单位人员需要长时间在压抑、室外等不舒适环境中工作，如执法工作、服务大厅窗口工作、监狱工作等，单位可能会设置在岗人员轮休机制，如果仅以在岗时间计算有效工作时间，难免偏颇。因此，区分舒适度高、舒适度差两种情况加权。
（2）工作强度加权（S）。部分工作由于时效性强等因素，需要在短时间内进行高强度的体力或脑力劳动，如需要24小时值班的120急救工作、安全生产工作等，这些工作专业性强、操作难度大、技术要求高、有严格时限要求，劳动者在单位时间内进行了高密度、高效率的工作；同时考虑因部分历史遗留问题，在一定时间内进行低强度的体力或脑力活动，如安全巡视、部分后勤服务等，这些工作专业性低、可替代性强。因此应将工作强度作为影响有效工作时间的因素。
（3）男女比例加权（F）。在实际工作中，女性比例大的单位因年轻女性生育等原因，造成单位人员紧张，将该因素纳入影响因素。
（4）职责任务调整情况（M）。职责任务是事业编制调整的根本性依据，职责任务调整，工作量及编制数应相应调整。以调整的职责任务（M1，M2 ……）工作时长之和除以TS。
（5）外派承担市和本系统重点任务（W）。在实际工作中，事业单位人员存在被外派承担市和本系统重点任务的情况，如住建系统事业单位人员被派出至重点工程项目，因其承担工作非本单位工作，不应计入单位工作量，但综合考虑其实际承担的是市和本系统重点任务，及回归单位后相应增加部分工作量的实际，按年人均标准工时50%测算。
（6）社会化服务情况（G）。按照市场化理念，部分可以采用政府购买服务等社会化服务的方式完成的工作，鼓励使用社会化服务方式完成，相应置换出事业编制资源。
因此，专业业务编制数（PP） =TP /TS ×（1+C+S+F）+M+W-G。
3.核定编制测算数学模型
根据核心算法及模型P=L+PA +PP，经推导得到事业编制核定模型为P1 =（TP ×（1+C+S+F）+β+TS ×（L+M+W-G））/（TS -α）。同时，不考虑综合业务测算数学模型中的一元线性回归方程，按照实际工时测算，我们可以得到第二个事业编制核定模型为P2 =T×（1+C+S+F）/TS +L+M+W-G。
若P1小于P2 ，代表单位实际综合业务工时大于标准值，综合业务效率不高；若P1大于P2 ，代表单位实际综合业务工时小于标准值，综合业务高效履职或由主管部门统筹管理。因此，本着严控事业编制总量的理念，核定编制测算数学模型为：
P=min ｛P1 ，P2 ｝，P值向下取整。
事业编制工作量量化核编法的实践应用
在此次深化事业单位改革试点工作中，本市充分运用事业编制工作量量化核编法，净精简编制1277 名，其中收回使用效益低下的编制1904 名，为保障新兴领域、服务基层及新增职责，按照预估工作量数据再分配和下沉编制1006名，增减情况均得到主管部门和事业单位的一致认可。为更好地对事业编制工作量量化核编法实践工作进行阐述，以事业单位A为例予以说明。
（一）工作量数据采集
事业单位工作量主要通过数据采集提取得到，以科室为基础单元进行采集，将细化的每项工作所耗费时间（T1、T2 ……） 颗粒化为年办件量、平均工时、人员数量等数据，即T=T1 +T2 +……采用该方式，将不同类型的工作转化为可量化的工作时间长度，可有效避免综合业务难以计算的难题，同时，拆分为年办件量、平均工时、人员数量等数据，有利于机构编制部门对事业单位相关工作进行审验、分析、比对，使转换的数据趋近工作量实际。
事业单位A“日常巡查检查”52次，每次7小时，需要3人，则共需要1092小时；“业务会务准备”，一年36次，每次6小时，需要2人，则共需要432小时……代入公式，事业单位A年度总工时（T）=T1 +T2 +……为40120小时。
（二）工作量数据审验
工作量数据由工作人员采集提取，不可避免存在人为主观性，部分数据存在逻辑冲突、不合理，或者为阶段性、临时性工作等情况，在直接采用前，通过工作量数据审验，最大限度地对单位提供数据进行剔除和修正，保证数据的客观性、真实性、可靠性。我们采用“随机抽取和异议事项重点抽取资料审验为主，实地核实为辅”工作模式，即在单位填报数据符合逻辑的情况下随机抽取资料，有异议情况下重点抽取审验，辅以实地核实，保障数据真实客观反映事业单位工作量。
事业单位A“对道路尾气专项检测行动”等，耗费大量时间，但因是一项阶段性工作，今年完成后将不再继续，审验后相应核减工时；发现某科室工作人员的平均工作时间超过每天12小时，经查验资料，发现该工作人员将部分参与的工作按照全程参与填报，导致平均工时失真，扣除相应时间后，工作时长恢复至每天6.8小时。
（三）工作量数据标准化分析
在实际工作中，存在因个人能力不同，导致工作效率不同，从而出现同一件工作不同人耗费工作时间不同的情况，或者存在通过技术革新、流程再造压减工作时间等情况，特别是工作时间弹性较大的文秘管理、财务管理等综合业务工作，因此引入标准化分析手段，在取得大量综合业务工作平均工时数据的基础上，通过统计分析比对，对党建工作、会议培训、文秘管理、人事管理、财务管理、后勤保障等综合业务指标进行细化，标定标准工时区间，将综合业务工作的工时约束在合理范围内。一是对于超出标准区间数据的不予采纳，需要回归至标准区间测算。二是为避免采集提取的事业单位数据失真，采用平均值比较法，对单位同指标工作的总体平均值与该指标标准工时中位数比较，进一步对数据精准度进行约束。三是属于某共性工作而未纳入细分指标的，采取“一事一审”。比如，将党建工作细分为组织和参与党小组会、支部委员会、支部党员大会、组织生活会、民主生活会、党课、主题党日、中心理论组学习、廉政教育学习活动、集体学习活动、志愿服务及参加外部会议等23个细分指标，再根据其分布情况分为标准（日常工作）、重点（需要较多组织时间或参与会议时长较长）两大类进行区分，其中参与标准党小组会标准工时区间为0.5-1.2小时，其中位数为0.85小时。
事业单位A“组织主题党日”4.5小时，根据标准区间分布，组织重点主题党日主要分布在1.6-2.5小时区间，经实地审验，该工作负责人员兼任工作较多，组织主题党日方案撰写期间仍需负责其他工作，导致工作时长相应增加，与标准区间比对分析后，按照回归标准区间2小时计算。
（四）编制测算
通过工作量数据审验和工作量数据标准化分析，剔除不合理工时3462小时，事业单位A年度总工时由采集提取的 40120小时回归至36658小时。再将工作舒适度、工作强度、职责任务调整情况等影响因素转换为可测算数据，其中专业业务总工时为25660小时，舒适度差工作为24327小时，占比 66.4%，因此加权 C为 3%；高强度工作为16485小时，占比45.0%，因此加权S为0%；女性占总人数比例45%，因此加权F为6%；根据上级要求，需要增加“推进清洁生产加强污染源头防控”的职责任务，工作时长为4410小时，因此M值为 2.8；社会化服务工时 5427小时，则 G为3.5；外派承担市和本系统重点任务2人，则W为1；核定领导职数L为3。
将上述因素取值代入数学模型 P1 =（TP × （1+C+S+F）+β+TS ×（L+M+W-G））/（TS -α），则P1 =26.3。
将上述因素取值代入数学模型P2 =T×（1+C+S+F）/TS +L+M+W-G，则P 2 =28.9。则P=min｛26.3，28.9｝，向下取整为26。
事业编制工作量量化核编法的完善应用
围绕工作量量化核编成果完善和应用，我们谋划健全编制资源精准化统筹使用机制，衔接形成标准化机制、动态评估、购买服务、创新体制、人员调优、数字监管六个机制，系统打造全流程管理闭环，创新实现聚合求解、整体智治。
（一） 健全标准化建设机制，强化分行业分领域应用
为最大限度杜绝数据失真问题，我们进一步细分综合业务指标标准和分领域探索专业指标标准，优化提升数据的精准度。一是持续完善细分综合业务指标工时区间，在前期党建工作、会议培训、文秘管理等综合业务指标细分基础上，进一步补充完善指标体系，将综合业务工作的工时约束在合理范围内。二是分类分领域探索专业业务指标工时区间，实现工作量量化核编工作的科学化、精准化。比如，探索行政执法工作领域，细化为行政检查、行政处罚及强制、执法咨询投诉处理、执法辅助工作等专业指标，再将次级指标行政检查细分为标准化检查、差异化检查、专项检查、陪同检查、联合检查等指标，依托数据分析综合确定标准区间，为行政执法体制改革提供普遍参考。
（二） 健全机构编制动态评估机制，强化日常管理应用
围绕机构编制精细化管理，研究出台《淄博市事业单位机构编制事项评估审核管理办法（试行）》，将工作量量化核编法嵌入机构编制动态评估审核流程，协同配套完善事业单位领导职数、内设机构数量、内设机构领导职数等评估审核办法，形成以工作量量化核编为主轴的评估审核体系，下一步还需持续抓好推进实施，最大程度盘活现有存量资源。
（三） 健全政府购买服务与机构编制联动调整机制，强化财政统筹应用
聚焦“既养人办事又花钱办事”的实际问题，研究出台 《淄博市政府购买服务与机构编制联动评估调整管理办法（试行）》，进一步拓展延伸公益服务路径，使用统一的评价标准，通过运用科学、合理的动态评价指标体系，定量定性分析部门 （单位） 机构履职和人员、编制执行、编制使用效益等情况，拓宽工作量量化核编应用场景，对部门（单位） 申请的政府购买服务事项进行评估，推演确定相互置换的措施办法，综合节约行政成本。事业单位改革中，已全面梳理市属事业单位可由政府购买服务等社会化服务方式保障职责任务合计 428条，具体工作 2021项，共计使用约 352 万小时，合计置换节省编制 2257 名，有效实现科学替代。
（四）健全“事业单位+”创新机制，强化体制保障应用
围绕本市优势资源和事业单位功能特点，探索拓宽公益服务路径，提升编制使用效益，研究出台《创新实施“事业单位＋”多元化管理运行模式工作方案》，分类链接社会化服务、专业化团队、企业化管理、集团公司、理事会、专家库、集群式平台和人员控制总量管理，强化政策配套集成，加强单位自主权，健全完善激励分配机制，运用工作量量化核编法，精准实现编制节约和效益提升。比如，对于市仲裁办职责较为专业的单位，此次创新实行“事业单位+专业化团队”模式，依据工作量测算核定18名编制，主要用于日常管理、综合协调等工作，相比改革前精简 6名，仲裁秘书等岗位由专业化团队履行。
（五）健全人员调优机制，强化人员适配应用
针对改革后人员总量与工作量不相匹配的问题，探索推进事业单位人员结构调整优化工作，已研究制定五年规划，分层级、分系统、分部门开展统计分析，逐个单位制定结构调优、人才引进、人员分流等具体方案，有效化解核编后导致的结构性、局部性超编问题。同时，坚持统筹兼顾原则，实行多路径破题求解，研究完善《淄博市事业单位周转编制使用管理办法（试行）》，充分发挥周转编制的灵活优势，切实保障超编、满编单位阶段性重点工作需要，重点解决义务教育、基本医疗、基础科研、公共文化等编制急需，有力支撑高层次人才和优秀青年人才引进。
（六）健全数字监管机制，强化监管考核应用
基于事业单位精细化管理与服务工作成果，进一步强化数字赋能，沿链补强、升级打造精细化管理与服务系统2.0版，探索采用智能化手段简化数据收集和审验，将工作量量化核编法指标纳入监管评估指标，通过对事业单位的日常性、跟踪性监管评价，摸清核实工作量数据，不断挖潜提升，与监管结果、绩效考核、“双随机一公开”等结果形成编制使用效益逆向反馈机制，强化结果运用，动态调整事业单位编制数额，切实打破编制资源长期固化的管理难题，融入数字治理理念。
通过上述措施办法，淄博市基本形成了编制资源科学化测算、核定、调整、收回和再利用的管理闭环，在编制总量红线内系统打造瘦身和健身相结合的精准化实现路径，有效促进编制要素加快实现内涵式发展。
（作者单位：中共淄博市委机构编制委员会办公室）