谷 健
〔内容提要〕机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，机构编制工作是党的一项重要工作。江苏省淮安市淮阴区在回顾机构编制工作的发展历程，探索机构编制工作发展规律，迭代升级新时代机构编制工作新理念新思维，汲取服务经济社会高质量发展动能上进行了积极的探索，科学释放出体制机制效能，努力为全区中心工作贡献出编制力量。
回顾发展历程 探索机构编制工作发展规律
淮阴区机构编制工作始终服从服务于党的政治路线和组织路线，在机构编制工作的内涵、改革、管理、服务等方面不断得到优化，持续为区各项事业发展提供体制机制保障。
（一）机构编制工作内涵逐步拓展
伴随着党和国家事业波澜壮阔的发展历程，编制部门从“办事机构”转变为“党的机关”，体制机制改革从“物理加减”转变为“化学整合”，编制管理从“经验决策”转变为“有法可依”，机构编制工作不断呈现出崭新面貌。
一是机构编制工作顶层设计得到强化。机构编制是党发挥领导核心作用的重要载体，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。淮阴区把加强党的全面领导放在首位，以《中国共产党机构编制工作条例》为根本遵循，强化顶层设计，增强系统观念，机构、职能、编制等方面进行调整和优化，触动解决机构编制深层次问题，把加强党的领导贯穿到机构编制工作的各方面和各环节，推动党政机构工作方式从“碎片化”向“一体化”转变。
二是机构编制工作民生理念持续树立。许多群众反映强烈的问题，背后都同管理体制机制相关，需要在机构设置、职能转变、编制调整等方面下功夫。近年来，淮阴区坚持眼睛向下、面向基层，在人民群众普遍关心的教育、文化、卫生健康、社会保障、生态环保、公正司法等公共服务领域，通过组建、重组、优化机构编制配置的方式，整合安全生产、救灾、消防、防汛抗旱、地震救援等相关职能和编制资源，促进公共资源向基层倾斜、向生活困难群众倾斜；在基层“三整合”改革中，聚焦社保、医保、卫生健康、民政等群众关心关注的重点事项，建立完善适应基层实际的办事指南、工作规程，推进村级便民服务点和网上服务站点全覆盖，逐步实现“一口受理、一窗通办”，将服务触角延伸到群众家门口。
三是机构编制工作法治精神深入践行。《中国共产党机构编制工作条例》出台后，补充了规范党领导机构编制工作专门法规的空白，为机构编制制度体系立柱架梁。《条例》出台后，淮阴区牢固树立法治思维和法治观念，把法治建设与执行区委编委工作规则、区委编办工作细则结合起来，以机构编制法规的“执行、监督、检查”为三个重要抓手，建立机构编制事项事前、事中、事后监督检查管理机制，健全机构编制报告动议、评估、审议等全流程规范化管理环节，强化与纪检监察、组织、人社、财政、审计等部门的协作配合，不断践行机构编制工作法治精神。
（二）体制机制改革更加深化
淮阴区在历次机构改革中，突出改革精准性，不断实现机构、编制、职能的科学最优配置。
一是精编优政，大幅度精简机构和人员。1984年至2005年4次机构改革中，以精编优政为主要特点。如，1984年机构改革的主要目标和特征是精简机构和人员，1997年机构改革的主要目的是改革工业经济管理部门，2001年机构改革主要针对专业经济管理部门，2005年为适应加入世贸组织的需要，重点推进了相关管理机构改革。上述几轮改革中，淮阴区（县）机构、人员编制不断得到精简。
二是简政放权，搭建有机统一大部门体制。2012年，党的十八大报告提出稳步推进大部门制改革。与之相应的2010年和2014年两次机构改革，重点探索大部制和政府职能转变。2010年，组建区人力资源和社会保障局等；2014年，组建区市场监督管理局等，不断加强了对行业管理体制和政府职能转变的探索，同时以简政放权为核心，以提升政府治理能力为目标，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，探索搭建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。
三是系统重构，全方位深化党的集中统一领导。2019 年，区党政群全方位机构改革正式启动，涉及党的领导体系、政府治理体系、群团工作体系等多个方面，机构改革体现出前所未有的广度、强度和深度，对党政群机构体系进行了系统性重构，机构编制资源得到进一步统筹使用和配置。2020年，在原21个乡镇优化布局为13个镇（街道）基础上，全面推进“三整合”镇街改革，着力构建“1+4”基层治理新模式，为基层工作提供力量支撑，形成“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层治理结构，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
四是功能重塑，探索事业机构调整优化。历次机构改革时，通过对事业机构整合、瘦身的不断探索与改革，基本实现政事分开、事企分开目标。如1997年机构改革时，经过撤转并，改革和新组建原县政府直属事业单位9个，2001年区政府直属事业机构精简为6个，2010年不再保留直属事业局事业机构。
（三）机构编制管理不断规范
机构编制管理是否科学合理，不仅影响行政效能的高低，也直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象。淮阴区通过科学设计、合理配置、严格管理，不断突出机构编制管理的正向作用。
一是提升机构编制使用效益评估“真效果”。创新工作思路，积极开展机构编制事项评估探索实践，在优化机构编制资源配置、提高机构编制执行水平、促进政府效能建设等方面取得了明显成效。深入推进事前申请与事后问效相结合、部门自评与实地评估相结合、评估运用与规范管理相结合，将评估结果运用到机构编制控、减、调、保、督工作和职责权限调整、部门结构优化、编制资源配置等各个方面，推动机构编制评估与体制机制改革、机构编制调整和督查相结合，为重大体制机制调整和机构编制审批提供重要参考和依据，提高机构编制管理效能，盘活机构编制资源。
二是探索规范编外用工管理“新路径”。进一步规范编外人员聘用，将编外用工情况纳入巡视巡察范围，确保编外用工资源配置科学合理，做到依法依规用人。2020年，在编外用工范围、指标核定、人员管理、经费保障、责任分工、监督检查等方面进一步细化，实行规范管理，逐步形成全覆盖、全管控、全联动的编外用工管理模式。综合考量各单位任务分工、上级政策文件和财政承担能力，严控总量，精准核定编外用工员额，并将全区机关事业单位编外用工纳入实名制系统管理，规范编外用工增减手续，使编外用工管理走向信息化、标准化、规范化道路。
三是构筑预防违规违纪违法行为“铁藩篱”。围绕深化行政体制和机构改革，加强机构编制管理制度建设，严格机构编制管理，建立了健全教育、制度、监督并重的机构编制违规违纪行为预防工作体系。改进机构编制事项受理制度，建立机构编制审批和监督检查联运、评估、年度报告机制，将机构编制违规违纪行为消除在萌芽状态。推动机构编制联合执纪，加强与纪检监察机关、巡察机构和组织、人社、财政、审计等部门的协作配合，将机构编制管理情况纳入巡察、选人用人专项检查、三责联审等工作，构建融会贯通的监督检查协调配合机制。
坚持问题导向 破解释放体制机制效能难题
（一）机构编制深度挖潜还不够强化
淮阴区为财政转移支付县（区），没有机构及编制的核定权，全区机构编制总量及机构限额不得突破省级机构编制部门核定的总数，不得触碰财政供养人员只减不增和控编减编的“两条红线”。随着全区社会经济的迅猛发展，区交通、城市管理、住建、教育、卫健等部门职能不断充实扩大，现有机构编制总量难以满足实际工作需求。
（二）机构编制体系建设还不够完善
机构编制工作的制度体系从草创到初具大观，再逐渐成熟定型，但在具体实践中，还存在着一些问题：一是与监察机关、巡察机构和组织、人社、财政、审计等部门的协作配合中，情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作机制建设还不够健全。二是机构编制效能评估中，存在评估主体的专业化能力不足、评估指标设置科学化程度不高，定性与定量评估结合度不够等问题，影响评估的总体质效提升。三是规范编外用工管理过程中，缺乏相对完善的编制标准体系，相应的考核、培训、薪酬、监管还缺乏统一的规范等。
（三）机构编制成效还不够凸显
机构编制工作的重要意义和成效体现，就在于把握大局大势，不断提高机构编制资源配置效率，精准服务中心工作，有效推进治理体系和治理能力现代化，保障经济社会发展。机构编制工作在充分发挥大数据优势，加快机构内部、机构之间的流程再造，提高职能配置的精准性，强化工作的高效能，促进高质量发展、高品质生活、高效能治理等方面成效还不够凸显。
迭代升级理念 汲取服务经济社会高质量发展动能
机构编制部门作为体制机制改革的主力军、执政资源配置的先行者，在改革和管理中必须找准找实服务经济建设的切入点，紧紧跟随党的前进步伐，牢牢把握历史走势，抓住历史变革时机，增强法治思维，紧扣时代脉搏开展体制机制改革和编制资源管理。
（一）坚持总揽全局，始终坚持党对机构编制工作的领导
做好新时代机构编制工作，必须坚持和加强党对机构编制工作的集中统一领导。坚持机构编制工作服务于党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，旗帜鲜明、坚定不移地把加强党的领导贯穿到机构编制工作各方面各环节。从制度层面严把“入口”、畅通“出口”、规范“运行”，充分发挥议事协调机构的职能作用，统筹协调做好本领域各项工作，进一步理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，促进各方面工作有机衔接、协调联动，发挥整体效应。
（二） 瘦身健身结合，充分推动机构编制资源互联互促
新时代机构编制工作，应充分适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量，统筹使用，科学增减，妥善处理好严控机构编制和满足地方经济社会发展的关系。严控编制总量，贯彻落实机构编制“一支笔”审批制度，坚决守住总量底线和“编制就是法制”的思维，推动机构编制管理工作法定化、程序化、规范化、制度化运行，助推提升区委编委的决策水平。
（三） 优化协同高效，全力推动机构编制工作走实走深
优化协同高效是完善机构职能体系、深化机构改革、创新机构编制管理的重要原则。优化就是机构职能要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。回顾机构编制工作历史，既有精简臃肿机构、减少职责重叠，也有新设机构增加编制、加强重点工作力量；既有强调统筹归口、确保令行禁止整齐划一，又有合理分配权责、充分调动各方积极性；既有机构编制调整的“物理变化”，又有职责优化队伍融合的“化学反应”。在新时代机构编制体制机制的探索中，应在对历史经验的高度提炼、科学总结中，始终坚持优化协同高效，力求履职到位、流程通畅，力求统筹干部和机构编制资源，力求提高各部门贯彻落实党的决策部署的效率，着力形成上下贯通、执行有力、充满活力的工作体系。
(作者单位：中共淮阴区委机构编制委员会办公室)