孙 锐 袁玲玲 张 玥
〔内容提要〕编外人员长期存在于机关事业单位，为经济社会发展做出了积极贡献。近年来，随着工作任务增加，编制资源从严从紧控制，各部门开始不断要求增加编外人员。然而，编外人员的大规模无序增加，增加了财政负担，冲击了机关事业单位人事管理制度。不规范的用人，也使编外人员待遇得不到保障。因此，规范县级地方政府编外人员管理，对于减少政府财政支出，深化人事制度改革等都具有重要意义。
近年来，随着社会转型加快，经济社会快速发展，公共服务事业和社会事务管理的要求不断提高，县级机关事业单位承担的工作量越来越大，关乎民生的公共服务事项越来越多，工作要求越来越精细，工作质量要求越来越高，工作时效性也不断攀升。在此背景下，基层很多单位提出人手短缺、人员不足问题。面对部门需求和机构编制要求，各地机关事业单位进人时，以2012年底的编制数为底数，不得突破2012年底的编制数。2019年党政机构改革明确，机构编制资源是政治资源、执政资源，机构编制事项不断收紧。既然无法增加编制内人员，各单位就想方设法增加编制外人员。
相关概念的界定
机关事业单位编制有广义编制和狭义编制，广义的编制是指各种机构设置及其人员数额的定额、结构和领导职数配置。狭义的编制也称“人员编制”，是指机构编制管理机关核定的机关、事业单位的人员数额和领导职数。
机关事业单位编外人员是一种长期存在于单位的工作人员，但目前并没有统一定义。本文所研究的编外人员，是指在机关事业单位工作，但不占“人员编制”的工作人员，主要包括上级政策要求，或党委、政府会议研究和编制、人社部门核定的，采取公开招考、单位自聘、政策性安置、购买服务的人员等。
编外人员现状及问题
编外人员作为一个特殊群体，无论是现在还是过去，都发挥重要作用。如，面对突发应急事件、新增加的工作任务、阶段性工作、专业技术要求较高且机关事业单位暂时无法承担的工作等。编外人员对经济社会发展做出了重要贡献，缓解了机关事业单位人手紧张、专业技术人员紧缺等问题。然而，编外人数呈现一种滚雪球似的不断攀升，聘用、管理、薪酬待遇、个人发展等都存在很多不可忽视的问题。虽然各地也意识到编外人员这样一个庞大的特殊群体，也在积极想办法规范管理，控制人员规模，保障人员待遇，但始终没有一个成熟的制度和管理办法。
（一）编外人员进入渠道多样，用工形式名目庞杂
公务员招录、事业编制人员招聘已经有了比较成熟的管理办法，但各地的编外人员的入口和出口一直没有形成完整的体系和管理办法。同一个市的各个县聘用人员的进入渠道相差较大，甚至同一个县的编外人员进入渠道也很多。
各地在不断尝试制定编外人员的各种管理办法，但一直处于很难管、管不住、管不好的现状。有的地方成立了专门的编外人员领导小组，由县领导任组长，组织、编制、人社、财政等部门为成员，领导小组定期召开会议研究编外人员使用计划申请，或者县委、县政府会议、编委会研究编外聘用人员招聘申请。另外，用人单位未经上述相关会议研究，私自聘用的人员，以及上级政策安排，如，退伍士官安置人员、三支一扶、大学生基层特岗 （原来的大学生公益性岗位） 等。还有部分历史遗留问题，如，因改革出现的分流人员，退休返聘人员等。
编外人员身份类型繁多，用工名目众多，用工形式多样，有劳务派遣、购买服务、临时聘用和长期聘用人员等。不同来源、不同身份、不同用工形式的编外人员，使原本复杂的编外人员管理更加混乱、复杂。
（二）编外人员规模膨胀，人员总量增长无序
相比于机关事业单位“逢进必考”的进人方式，以及成熟的管理办法，编外人员的管理显得较为混乱。无统一的管理部门，无统一的管理办法，进人渠道五花八门，进人方式无统一的规定可遵循，政策刚性约束不强，特别是相比于机关事业单位编制数以2012年年底的数字为底数，地方不能擅自增加编制数的刚性规定，编外人员岗位总数一直没有固定，部门岗位数没有量化，随意性大。各用人单位自行采取招聘或其他方式，随意增加编外人员，导致编外人数呈不断增长的趋势。如，C县2015年编外人员1726人，2018年3183人，2021年5000多人。可见，编外人数以滚雪球速度增长，编外人员这个特殊的群体规模也越来越庞大。
编外人员规模的膨胀，进人方式的无序，最直接的就是增加了财政支出，也让本不规范的编外人员管理更加混乱，更加困难。编外人员的快速增加，除了缺乏统一的管理，以及刚性约束不强，更与新增的工作任务有关。就目前来看，我国编制数呈倒金字塔形状，基层编制较少，处于金字塔的塔尖，而工作是上面千条线下面一根针。面对新增的工作任务、高标准的工作要求、人员老化等实际问题，以及单位本来就人手不足的现实矛盾，在中央严控机构编制以及财政供养人员只减不增的硬性规定下，基层新增加编制内人员渠道变窄。如，2019年以来，C县除中小学教师和政策性、指令性安置外，没有对外招聘一名事业编制人员。在编制内人员无法满足需要的情况下，只能通过增加编外人员来满足工作需要。
编外人员规模的不断扩大，与财政供养人员只减不增之间的矛盾，更给管理带来一定困难，编外人员的个人发展、待遇等也得不到保障，甚至会产生各种矛盾，也在一定程度上冲击了机构编制管理政策和机关事业单位人员管理制度。
（三） 编外人员管理不规范，自身待遇无法保障
相比于机关事业单位在编人员成熟的管理办法，目前还没有统一的编外聘用人员管理办法，各地在具体操作中差别也很大，各行其道，因地因时因事变化，包括进入渠道、进入方式、考核管理、个人发展、薪酬待遇等。
一是缺乏统一的管理制度和专门的管理部门。不同单位、不同时间，甚至同一单位，不同时间编外人员的进入渠道不同，不规范，随意性大。人员进入后，没有专门的考核、奖励机制。二是由于缺少具体的管理办法。编外人员的薪酬待遇差别较大，同岗不同酬，同工不同酬，甚至同一部门同一岗位的编外人员薪酬待遇差距很大。编外人员的工资也没有规范的标准，更没有调资晋升渠道。如，某地 2014 年之前编外人员，不论以什么方式进入，相关待遇参考事业单位人员，但2014年之后聘用的人员则不能享受。三是编外人员岗位数没有统一的核定标准，编外人员的岗位控制数很难核定。部门经常提出编外用人申请，没有核定依据和指标，工作没有量化，机构编制部门或人社部门不知道如何核定岗位数，往往是在部门提出的申请计划数的基础上，与部门讨价还价，进行“打折”处理，导致编外人员岗位数的核定不严肃、不严谨、不科学。
除工资待遇外，编外人员的其他个人待遇是一个不可回避的问题，也是关注度较高、较敏感的问题，包括个人发展、工作内容、归属感、认同感和相关的个人利益保障等。编外人员“临时工”的身份导致个人归属感不强，想着自己迟早要走，从上班开始就拉着随时要走的架子，“临时工”的身份只是过渡性的，觉得没有机会提拔晋升，致使他们工作积极性不高，只愿意从事一些简单的工作。长此以往，就成为局外人，不想干事，不能干事，不去干事，违背了单位进人的初衷，也是人力资源的浪费。既然没有达到工作目标和效果，部门就继续要求增加编外人员，导致编外人员规模越来越大，财政负担越来越重，资源浪费越来越严重，社会影响也越来越坏。
（四）监督管理机制缺失，损害了政府形象
编外人员的进入渠道五花八门，也导致人员进来后没有统一的管理部门，没有统一的管理办法，包括年度考核、日常考勤、工作岗位管理等，人员的监督管理机制缺失。一般都是由各部门自行管理，管理一直较为混乱。编外人员进入时，虽然用人单位与编外人员签订了用工合同，但合同到期后就不再履行签订合同手续，直到退休，出现“一签就一生”，或者签订不规范等问题。如，没有及时签订合同，不明确岗位职责等。
编外人员进入渠道混乱，特别是有些是单位自聘人员，经费得不到保障，单位往往从其他经费中挪用部分经费用于编外人员经费支出。另外，通过正规渠道聘用编外人员的薪酬待遇不统一、不固定或者多年来没有调资，各部门在年度预算中预算困难。人员要求调资时，各部门也只是单位开会研究，并没有标准和依据，聘用人员的待遇也得不到保障。如，C县某单位的一名保洁人员，因工作任务加重，要求提高劳动报酬，单位会议研究时，一名人员因个人原因反对，导致调资失败。
编外人员不具备行政执法资格，各地在办理执法证的过程中也到编制部门核定在编情况，但在实际工作中，编外人员还有不少从事行政执法工作，这样的事例屡见不鲜。执法资格不合规，执法行为不规范，削弱了政府依法行政的权威性，也损害了政府形象。
对策及建议
编外人员的存在是一个长期的历史性问题，确实缓解了机关事业单位编制紧缺、人员不足的现实矛盾。基于机关事业单位实际工作需要和编制从严从紧控制的硬性规定，以及编外人员个人利益，既不能一刀切，不准使用编外人员，也不能无序增加编外人员，致使编外人员人数膨胀。所以，在现阶段，应着力于规范编外人员管理，将其纳入制度化建设轨道。
（一）强化建章立制，坚持一支笔审批
编外人员的使用、待遇、用工形式五花八门，人员待遇千差万别，个人成长没有空间，管理考核杂乱无章，“各人管各家”，导致“都管都不管”，主要是因为没有统一的管理部门和统一的管理规范，缺少规矩约束和制度管理。
一是坚持一个部门管理。编外人员的各种乱象很大一部分原因是缺乏统一的管理部门，编办、人社和用人单位都在管，各管各家，但都没有管起来，都没有管好。编制部门提报编委会研究，人社部门提报政府相关会议研究，用人单位由党委 （党组） 会议研究。缺少统一的管理部门，导致原本就比较混乱的编外人员管理就更加孱弱。必须由一个部门统起来、管起来，也就是机构编制事项中所强调的“一支笔”审批制度。鉴于聘用人员管理的现状，可由人社部门统一管理，从受理申请、人员招聘、工资待遇、管理考核、个人利益保障等全部由人社部门一家承办、一家审批、一家行文，其他任何部门和单位无权决定编外人员事宜。
二是坚持统一进人渠道。公务员、事业编制人员进入渠道主要是考录、招聘，但编外人员的进入渠道、进入方式就比较复杂。人社部门可按照规定，制定统一的进入方式，除保洁等劳务外包的工作，编外人员的进入渠道应以公开招考为主，参考事业单位人员进入方式，人社部门每年集中受理申请，经政府或县委相关会议研究后，统一对外发布招考公告，按照事业单位人员进入程序，经笔试、面试、体检、政审等环节后，正式签订劳动合同，办理入职手续等。这样，编外人员的进入渠道就比较统一，人员的个人待遇也得到了保障。
三是建立考核机制。编外人员的工作岗位相对来说比较固定，主要是从事某一项具体任务，或某一阶段的工作，往往可以量化。在实际工作中，没有具体的绩效评估考核办法，管理松散，人员待遇也得不到保障。人社部门可制定本地区总的考核指导办法，用人单位在人社部门的指导下，根据招考时编外人员的工作任务和目标，制定具体的考核管理办法。聘用时间较长的可一年考核一次，聘用时间较短的或只承担某一项阶段性的具体任务，可缩短考核时间。通过考核，加强对聘用人员管理，不断提高工作质量，不合适的进行及时调整或终止合同，也保障了编外人员的个人待遇。
（二）科学核定员额数，合理清理现有人员
相对于编制内人数不能越过编制总数的红线，编外人员的人数就没有具体的“前置审批数”的限定，各单位只要觉得人手不足，就理直气壮地提出增加编外人员的申请，而编制和人社部门也无相关的核定依据。急需核定编外人员员额数，统筹使用，并对现有人员进行清理。
一是核定编外人员员额数。根据部门属性、工作职责等，合理设置与单位属性、工作任务相一致的编外人员员额数和岗位数，避免各单位要求增加编外人员时“一事一议”“一次一议”。没有核定员额数的具体依据和标准，也给岗位控制数的核定带来一定困难，可参照中小学教职工编制或者安徽省县级公立医院编制周转池核定的依据。目前，公安、城管、卫健等部门相关辅助人员的核定设定了一定依据和标准。
二是统筹使用编外人员员额。目前，很多地方编外人员一直在增长，甚至接近在编人数。相对于地方不能擅自增加编制的硬性规定，编外人数就没有“总量控制、只减不增”的要求。核定后的员额数，可实行全县统一管理，调剂使用，工作结束收回员额，切实加大统筹调控力度。各单位申请使用编外人员时，须经过充分论证，不能因增加工作任务就要求增加编外人员，并按照规定和程序合理补充人员，明确编外人员的具体岗位、职责、聘用期限，并尽可能的量化。不能在努力控制编制内人数时，让编外人员的队伍在滚雪球似地增长。坚持谁申请、谁论证，谁审批、谁负责。
三是定期清理编外人员。编外人员较多，有些人员长期聘用，甚至一直聘用到退休，既然是工作长期需要，就需要履行相关手续，或者补充编制内人员。由于没有规范的管理制度，聘用之后主要由用人单位负责管理，没纳入财政预算的，各单位从其他经费中违规发放人员待遇，这导致编办、人社、财政部门并不掌握编外人员的实际情况。纪检监察、编制、人社、财政、审计等部门应定期清理编外人员，一方面是清理出不合规的人员，避免不规范的聘用最后成为历史遗留问题，导致编外人员“编制化”问题；另一方面也保障编外人员个人待遇。对于阶段性工作已完成，或者不能胜任工作的，及时按照合同解除聘用关系，需要继续聘用的履行相关手续。各部门编外人员不能“只增不减”，确保编外人数在核定的员额范围内。
（三）动态调整编制，挖掘现有人力资源
机构编制资源是重要政治资源、执政资源，机构编制工作是党的重要工作。长期以来，坚持瘦身与健身相结合，坚持严控总量、统筹使用、科学增减，不断提升机构编制资源的使用效益。面对不断增加的编外人员，可进一步优化编制、人力资源配置。
一是加大编制调整力度。一方面加大本地区、本部门内部挖潜力度，唤醒沉睡的编制资源，避免编制资源浪费，优化编制资源配置。目前，有的部门编制空缺较多，但不需要进人，有的单位超编严重，无法进人，或者行政、事业编制分配不均衡。资源分配的不科学，导致资源浪费。加大资源调剂力度，避免机构编制资源“一核定终身”，成为“部门私有财产”。另一方面编制资源的重新调整远远跟不上经济社会的发展变化，严重滞后。重新分配可解决“有编不用”“无编可用”问题，提高机构编制使用效益。目前，没有科学的核定办法、指标等，各地、各部门应该有多少编制也没有衡量标准，但不能因为没有就不去做。在全国范围的重新分配编制难度较大，但在全省范围内，还是具有一定的操作性。由省级统筹，根据各地的人口、经济指标等重新分配现有的编制资源。
二是用好现有编制资源。在编制内人员只减不增的硬性要求，以及无法重新分配编制，但又确因工作需要时，可从超编单位选调人员补充到因超编无法进人的单位。同时，为发挥现有编制、资源效益，在本地不超编、部门空编的情况下，适量补充编制内人员，满足工作需要，以此减少编外人员。阶段性工作结束后，可将人员再安置到工作量增加的部门，加强在编人员的部门间流动。另外，有些部门并不是缺人，但因临时性工作，导致阶段性缺人。因此，利用好现有编制、人力资源是十分必要的。
三是挖掘现有人员潜力。在编制和人员从严从紧控制的硬性规定下，编制部门不能擅自增加编制，按照5%的空编要求，各部门也很难再大规模地补充在编人员。一方面要加强机构整合力度。本轮党政机构改革后，除五大领域综合执法改革外，其他部门下属事业单位改革力度较小，还有不少“僵尸”单位，编制闲置。整合后，可以对资源进行重新分配、优化调整。另一方面发挥现有人员力量。在盘活机构编制资源的同时，各单位必须盘活现有在编和编外人力资源。明确科室和各人员的岗位和具体职责，能量化的尽量量化，并根据工作任务、个人能力进行动态调整，从源头上防止人浮于事。
（作者单位：中共长丰县委机构编制委员会办公室、长丰县投资促进中心、贵州师范大学地理与环境学院）
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