杨 勇 许 荣
〔内容提要〕山东省广饶县坚决贯彻落实党中央关于推进综合行政执法改革的部署要求，统筹执法资源，理顺职责关系，聚焦体制重塑、职责优化、机制创新持续发力，着力构建优化协同高效的综合执法体系，破解多头执法、监管缺位、执法力量分散等难点问题，努力让改革成果惠及广大人民群众。
重塑组织架构，构建综合执法新体系
构建优化协同高效的综合执法体系，体制机制改革是“关键一招”。广饶县坚持系统思维、问题导向，统筹配置执法资源，整合精简执法队伍，建立起上下贯通、运行顺畅的综合行政执法运行体系。
一是推动“扁平化”管理，解决执法效能低问题。针对综合行政执法队伍综合性机构多、层次重叠等弊端，将其办公室、法制室等综合性机构进行整合，相关职能交由局机关承担。改革后，县综合行政执法大队不再设综合性机构，直接下设9个副科级执法中队，其中，文化市场综合执法中队（直属执法中队）驻城区，其余8个中队分别派驻 8个镇 （街道）。探索实行“局队合一”执法体制，各执法中队统一以县综合执法局名义执法，进一步压实了县综合执法局履行行政执法和加强队伍建设的职责。
二是推动“属地化”管理，解决队伍统筹难问题。力量下沉是执法重心下沉的重要保障，为强化镇 （街道） 在执法力量统筹上的“话语权”，8支派驻镇（街道）的执法中队统一由镇（街道）指挥调度，具体由镇（街道）综合执法办公室统筹协调，日常执法活动以镇（街道）管理为主，赋予镇（街道）对执法中队的日常管理、组织关系、人事考核、办公经费管理等权限。坚持物质激励与政治激励并举，在编在岗执法人员享受镇（街道）工作补贴，对业绩突出、基层认可度高的中队，在评先树优、晋级晋升等方面优先倾斜，充分调动各执法中队的工作积极性。
三是推动“清单化”管理，解决权责不清晰问题。为进一步明晰执法队伍职责权限，推动执法触角向基层延伸，在充分考虑基层发展定位和执法需要的基础上，建立执法事项清单，实现清单式执法。对基层执法频率高、专业技术要求适宜的城市管理、城乡规划等领域 83 项执法事项，由派驻镇（街道）的执法中队行使；对专业技术性强、不适宜基层管理的住建、文化旅游等领域560 项执法事项，以及大案要案、跨区域案件查处，由文化市场综合执法中队（直属执法中队）负责实施。执法事项清单是县综合执法局组织执法中队开展业务培训的重要内容，是执法中队开展执法的重要依据。2019年以来，各执法中队累计办理行政执法案件164起，罚款750余万元，均无行政复议、行政诉讼情况。
厘清职责边界，汇聚监管执法新合力
长期以来，多头执法、重复执法、监管缺位等问题制约了行政执法效能，究其原因，主要是监管定位不准、执法职责不清。深化综合行政执法改革，职责分工要先行一步。为此，广饶县出台了《关于厘清行业主管部门和综合行政执法部门职责分工的意见（试行）》，厘清管理与执法的职责边界，提升了行政管理和综合执法效能。
一是公布相对集中“处罚权”。推进跨部门跨领域综合执法，将城市管理、住建、生态环境、市场监管、交通运输、水利、自然资源、文化、旅游、人防等10个领域的全部或部分行政执法权纳入综合执法范围。根据机构改革后职责调整及法律法规规章“立改废释”情况，对综合执法领域涉及的行业主管部门进行梳理，重新明确城乡规划、人防、农村宅基地、露天焚烧秸秆污染、户外广告及乱贴乱画广告等领域行业主管部门。经深入分析、征求意见，共确定行业主管部门10个，执法事项643项，占全县行政执法权总数的21%。
二是厘清监督检查“边界线”。制定《综合行政执法事项监管责任细化表》，按照“谁主管、谁监管”的要求，明确行业主管部门对643项综合执法事项的监管责任，应加强日常监督管理、源头监管，主动为综合行政执法部门提供技术支撑和执法依据等。日常检查是执法工作的重点，充分考虑领域差异，对日常检查职责进行科学划分：与城管街面执法密切相关、存在多头执法现象、专业技术要求较低的城市管理、交通运输、市场监管等3个领域，原则上由综合执法部门进行日常检查；专业技术要求较高、需要进入户内执法的公安、住建、农业农村、生态环境等4个领域，原则上由相关行业主管部门进行日常检查，按程序移交综合执法部门；专业技术要求适宜、暂无专门执法队伍、需要重点监管的自然资源和规划、水利、文化旅游等3个领域，原则上由相关行业主管部门与综合执法部门实行联合检查，建立日常监管与动态巡查常态化、联合化机制。对县委、县政府或上级业务部门部署的各类专项执法检查、整治行动等，由行业主管部门负责牵头组织，综合执法部门配合。
三是明确相关部门“强制权”。行业主管部门和综合执法部门在日常监督管理、执法检查过程中发现危害社会公共安全、存在重大安全隐患或情况紧急等违法行为，都应当根据法律法规规定采取紧急强制措施进行制止，最大限度避免危害后果进一步扩大；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，应当采取先行登记保存等必要措施固定有关证据或现场，紧急处置完毕后再及时告知有权处理一方，并在24小时内移送。
完善制度机制，打造协作配合新格局
制度机制是实施综合执法改革的重要保障，为加强综合执法部门与行业主管部门的协作配合，广饶县建立健全部门间无缝衔接工作机制，实现监管、执法的协调联动，提升执法效率。
一是建立投诉举报处理制度。实行首问责任制，对于涉及相对集中行政处罚事项的投诉、举报，由率先接到投诉、举报的部门及时受理，未发现违法行为的直接答复投诉、举报人；依法应当实施行政处罚的，及时立案查处；需要移送的，应在 5 个工作日内向有管辖权的部门移送处理，移送案件后应当在规定时间内将移送信息反馈投诉、举报人，案件接受部门负责向投诉、举报人进行最终答复。
二是建立案件移送制度。案件移送以行业主管部门、综合执法部门的名义进行，移送时限为3个工作日，紧急情形需在24小时内移送。行业主管部门、综合执法部门在移送案件时，按照行政诉讼法规定的证据规范要求，形成基本违法事实的书面材料，移送材料包括涉嫌违法案件移送函、现场检查记录和投诉举报材料等案源材料。案件最终处理的决定文书送达当事人的同时，综合执法部门将行政处罚案件的处理结果抄送行业主管部门以及行政审批部门。2019年以来，行业主管部门转办住建、城乡规划、文化旅游等领域案件 32起，全部进行立案查处，共计罚款 330余万元。
三是建立联席会议制度。建立综合行政执法联席会议制度，加强对综合行政执法工作的统筹协调、监督指导及法制保障。建立行政执法定期会商制度，及时研究行政执法中的热点和难点问题，协调处理遇到的重大疑难问题，组织协调推进联合执法，进一步提高行政执法效能。行业主管部门、行政审批部门与综合执法部门之间建立联络员制度，负责具体工作的联系对接。行业主管部门、行政审批部门和综合执法部门建立信息共享机制，实现行政执法信息资源共建共享。
四是建立协作配合制度。综合执法部门主动研究、熟练掌握相关业务、法律法规、政策标准等，主动发现违法行为线索，依法查处违法违规行为，需要检验、检测、鉴定、认定等技术支撑以及属于行业主管部门协助事项的，告知相关行业主管部门予以协助。对日常执法检查发现的违法违规行为，及时制止并依职权进行调查处理。对行业主管部门移送的违法案件进行立案、调查、取证，作出处罚决定，并将案件处理结果通报给相关行业主管部门。违法行为查处后，对于违法行为多发的领域和环节以及苗头性、倾向性问题，及时向相关行业主管部门通报。
（作者单位：中共广饶县委机构编制委员会办公室）