唐 沛
〔内容提要〕本文以江苏省启东市基层综合执法改革工作为案例，介绍改革的主要做法和初步成效，基于一般镇与经济发达镇综合执法机构履职的比较，分析存在问题，提出深化基层综合执法改革的对策建议。
基层综合执法改革是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。启东市结合沿海前沿重点镇和市级中心镇建设、“三整合”改革等工作，持续推进基层综合执法改革，着力构建基层“一支队伍管执法”工作格局。随着综合执法领域“放管服”改革向纵深推进，基层综合执法经历了由点及面、由浅入深的过程，探究深化基层综合执法改革路径具有重要意义。
研究背景
基层“三整合”改革中，通过整合设置综合执法机构、下放执法权限、强化执法力量、加强制度保障等举措，重塑了基层综合执法格局，为基层综合执法打好基础、组建框架，初步解决了“看得见、管不着”“执法力量分散”等问题，提升了基层的执法能力。改革虽然取得初步成效，但在承接权力运行、执法协调、执法力量和制度保障等方面还存在着一些需要解决的问题。吕四港镇作为首批省级经济发达镇，改革起步早、运行时间长，取得了较好的效果。鉴于基层“三整合”改革承袭经济发达镇改革模式，因此，在下阶段思考优化基层综合执法改革路径中，将一般镇与经济发达镇综合执法机构的履职情况进行比较分析，具有一定的借鉴和参考意义。
启东基层综合执法改革的主要做法
1.“整合+融合”组建综合执法机构。在11个一般镇整合市城市管理执法队伍和镇原有执法力量资源，组建镇综合行政执法局，挂安全生产监督管理局、综合行政执法管理办公室牌子，作为镇职能机构。推动城管、安监有机融合，明确镇综合执法局代表镇政府统一履行行政执法权，负责镇域范围内综合行政执法工作，协调配合市场监管、农业农村等市级执法机构在镇域范围内开展联合执法等。
2.“赋权+确权”推进执法重心下移。以市容市貌、环境卫生等为重点，将城市管理领域56项行政处罚权以及相关行政强制措施和监督检查权，直接赋予各镇，明确镇为行政执法主体。梳理各镇“法定+下放+委托”执法事项，编制公布镇综合执法事项清单，明确一般镇行政执法事项306项，其中法定事项8项、直接赋权56项、委托事项242项，强化权力清单的规范监督作用。
3.“下沉+统筹”强化基层执法力量。一方面，推动执法力量下沉。在整合镇现有执法资源的基础上，推动市级向一般镇下沉城管执法人员44名，下沉人员除编制关系保持原管理体制不变外，工作关系、组织关系、日常考核等均由镇统一管理、统一调配，实行“市属、镇管、镇用”。另一方面，明确人员配备标准。结合各镇现阶段执法工作需要，统筹配备综合执法人员，明确一般镇综合行政执法局需配备不少于12名具有行政执法资格人员，重点镇不少于16名，并按不低于1:3的比例配备执法辅助人员。
4.“制度+规范”强化综合执法保障。在协作配合方面，出台《综合行政执法联动指挥联席会议制度》《市镇综合行政执法协调协作机制》《市级派驻镇机构的考核办法（试行）》 等文件，健全镇与市级部门行政执法案件移送及协调协作机制，推进市级派驻机构属地化管理；在执法规范方面，出台 《规范镇域综合行政执法处罚案件办理流程》《关于规范区镇编外聘用人员管理的通知》等文件，制定行政执法流程图，推动各镇全面落实执法“三项制度”，建立“依据权责清单追责”“双随机一公开抽查”等相关工作机制，健全事前事中事后综合监管体系。
5.“体系+数据”探索综合执法新模式。设立镇域治理现代化指挥中心，在综合执法联动指挥联席会议制度框架下，构建以镇指挥中心为中枢，镇职能机构、市级派出机构、供水供电等相关单位为成员的“1+N”基层综合执法指挥体系。依托指挥中心平台，归集整合“12345”政府公共服务、网格管理、视频监控物联感知、综合执法队伍巡查反馈等渠道的事件信息资源，建立监管执法信息数据库。推动各镇因地制宜开发“平安乡村”“沿江企业一张图”“智慧农业”“智慧养老”等多个创新应用，打造“一口受理、一体派单、一台运行”的综合指挥平台，为基层综合行政执法提供有力的数据支撑。
改革的阶段性成效
1.重塑了治理格局，解决“看得见、管不着”问题。将基层迫切需要并能有效承接的执法事项直接交由镇统一行使，是推进政府治理重心下移的重要一步，重塑了基层治理格局。梳理镇法定权力、上级赋权等各类权力事项，编制综合执法权力清单，提升了基层党委政府的法治意识，有效推进了基层执法的规范化进程。改革以来，镇政府执法工作有序开展，在超门框经营和流摊整治、拆违控违、车辆乱停放整治等方面开展了大量工作，镇容、镇貌得到了较大改善，实现了基层事务有人管、“一支队伍”有权管。
2.整合了执法资源，解决力量分散、多头执法问题。各镇综合行政执法局有效整合原安监、建设、城管等各条线执法力量，统筹辖区内行政执法相关职责，推动了基层执法力量由“分散”到“聚合”，由“多头”到“统一”的转变，进一步破除了“单兵作战、条块分割、多头扰民”的执法障碍，探索出一条权责明晰、资源整合、集成高效、流程规范的综合执法新路子。各镇综合执法局在污染防治攻坚、控违拆违、镇容镇貌治理等方面，发挥了重要作用。以偷倒垃圾问题为例，过去环保、城乡建设、卫生健康等多部门单独检查，现可由镇综合执法局直接组织相关人员处置，检查时间由原来的2 小时缩短至30 分钟。
3.强化了协调联动，解决监管方式单一、联动效率不高问题。依托镇域治理现代化指挥中心，构建以指挥中心为中枢的综合执法联动指挥体系，强化了执法队伍的协同协作，组建了以指挥平台为基础的数据中台，有效发挥数据归集、联动指挥、预警预判、实时监控等功能，提升了协调处置效率。如汇龙镇打造集“全流程可视指挥”的执法调度平台，配备智能化可视“单兵”执法仪，实现执法现场情况实时展示、执法数据同步录入“云数据库”，确保执法任务全过程跟踪、高效率反馈、高质态研判；惠萍镇创新设置“联动运作图”“预警处置图”等5张流程图，有效解决事项办理慢、效能低的问题，平均处置时间从2.7天缩减到1.6天，时效提升40.7%。
经济发达镇与一般镇综合执法机构履职情况对比
基层综合执法改革是以市级赋权为核心、整合基层执法资源为基础、强化基层力量为点的系统性改革，因此，我们从赋权运行、机构建设、执法力量和履职情况等4个方面来对比经济发达镇与一般镇的改革质效。
1.承接市级赋权情况对比。经 2012年、2018年两轮放权，合计向吕四港镇下放了教体、科技、人社、自然资源、城管、水务、农业、文化、卫生、应急等10个领域，共1046项行政处罚类事项；2020年“三整合”改革中，对一般镇直接下放城管领域行政处罚类事项56项，主要是城管领域市容环卫、物业管理、道路管理、城乡规划、无照经营五类；此外，通过委托的形式向一般镇下放应急管理领域242项行政处罚类事项。
从赋权的数量来看，经济发达镇赋权数量多、涉及部门多、门类全；一般镇赋权数量少、涉及部门少、事项相对单一；从赋权方式看，经济发达镇均为直接赋权，一般镇采取“下放+委托”的形式，且委托赋权数量占比达79%。
2.综合执法机构协调能力对比。按照派驻机构的属地管理和基层执法“以块为主”的导向，加强基层综合执法机构的协调能力，有利于推进综合执法和联合执法。目前，除了市级设在镇的市场监管分局、自然资源所、公安派出所等派出机构，市级执法部门也需要在镇开展各类执法工作，基层综合执法工作具有显著的条块共管特征。吕四港镇综合行政执法局在 2012 年经济发达镇改革中，已经明确为副科级建制，其他镇综合行政执法局为股级建制。经济发达镇综合执法机构规格高、机构强，为开展综合执法、协调条线机构联合执法等工作带来了诸多优势，一般镇由于综合执法局机构规格较低，协调条块联合执法难度较大。
2022年以来，吕四港镇共牵头协调市级派驻机构开展违法捕捞、“三无”船舶整治、城镇燃气整治等各类执法活动10余次，与其他11个镇联合执法总次数相当。
3.综合执法队伍力量对比。经济发达镇改革中，为吕四港镇核增行政事业编制63名（其中事业编制13名）。“三整合”改革中，按照“人随事走”的原则，为11个一般镇共下沉城管执法人员44名，平均每镇下沉人员4名。吕四港镇综合执法局现有执法人员27名，一般镇综合执法局平均人数为 12.3名。一般镇执法人员配备数量均能够达到市级规定的标准，但具备执法资格人员与经济发达镇相比存在差距。吕四港镇现有具备执法资格人员22名，占执法人员总数的81.5%；受领换证程序和能力素质的制约，一般镇具有执法资格人员合计仅86名（平均每镇7.8人），占执法人员总数的58.1%，远低于经济发达镇。
4.综合执法机构履职情况对比。重点选取经济发达镇与一般镇共同承接的城管和应急执法领域执法事项，统计流摊处置、超门框经营、非机动车违停、安全隐患排查等4类常见小微案件办件数和作出处罚决定数，对经济发达镇与一般镇履职情况进行比较分析。通过梳理相关数据发现，吕四港镇城管、应急领域共承接赋权866项，近三年处理流摊处置、超门框经营、非机动车违停、安全隐患整改等小微案件，年均处置量约10000起、作出行政处罚决定45件，办件赋权比为11.6。一般镇城管、应急领域共承接赋权298项，小微案件年均处置量约为2300 起、作出行政处罚决定4.3件，办件赋权比为7.7。从事（案）件处置的量和办件赋权比来看，一般镇与经济发达镇综合行政执法的履职有较大差距，特别是一般镇作出行政处罚决定的办件较少，显示出目前一般镇的行政执法办案的主动性、执法专业能力还需要进一步提升。
一般镇综合执法机构履职存在问题
1.赋权方式不够优化。经济发达镇赋权基本涵盖了镇域治理的各个方面，而一般镇的赋权事项数量少、部门少，仍然存在一些“看得见、管不了”的现象。此外，采取委托的赋权方式，行政效率不高，影响乡镇执法主动性和规范性。如一般镇安监执法委托事项达242项，占一般镇承接赋权比例高，执法流程链条长、效率低，存在一定的法律风险。
2.执法力量还需加强。一方面，基层“人少事多”情况较为普遍，在行政编制总数刚性约束的情况下，挖潜难度较大。由于城管执法下沉人员为参公编制，编制无法直接下沉至乡镇。“市属、镇管、镇用”的模式，并未彻底突破“双重管理”的属性限制，导致下沉人员缺少归属感，影响了队伍的融合度。另一方面，基层法律专业人才紧缺，法制审核工作相对薄弱，执法人员专业知识储备不足，影响了整体执法效能的提升。
3.统筹协调能力不足。在层级体制下，市级派出机构具有专业、政策和信息优势，还代表市级部门履行一定的监督和考核权，乡镇在条块关系中处于弱势地位。在机构级别上，目前市级各综合执法大队和派出至乡镇的市场监管分局、公安派出所等机构多为副科级，而一般镇的综合行政执法局均为股级，在联合执法工作中，要协调市直派驻机构执法，往往需要镇分管领导或主要领导对接协调，难度高、效率低。
4.制度保障还需完善。一方面，在以经济发展为中心考核“指挥棒”的指挥下，乡镇党委政府在基层行政执法方面投入的精力不足，在工作机制、硬件配备等方面的保障还要加强。加之，长期以来基层重行政效率、轻制度规范的治理理念，短期内难以得到彻底扭转，基层依法行政意识不够强，基层综合执法行权率相对偏低。
深化基层综合执法的对策建议
基层综合行政执法体制改革是一个系统工程，涉及顶层设计、制度体制、法治环境等诸多因素，经济发达镇在推进基层综合执法过程中也在不断地探索和完善，对于一般镇推进“一支队伍管执法”，仍然需要持之以恒的实践和优化，建立一套适合一般镇的执法工作模式和配套机制。
1.优化赋权方式，推进全链赋权。一是综合研判基层的承接能力和现实需求，加大赋权力度，将执法发生频次高、处罚简单易行，基层迫切需要的安全生产等领域行政处罚权直接赋予乡镇。二是健全赋权动态调整机制。定期开展赋权运行情况专项评估，建立评估指标体系，从权力履行、办件量等维度评估赋权运行效果，实时调整赋权事项。三是强化权力清单的刚性约束。进一步提升权力清单应用内涵，将权力清单履行情况，纳入基层政府履职和行政执法的全过程，强化基层政府依单履职意识。
2.加大编制保障，强化队伍建设。一是打破人员下沉瓶颈。结合全国行政执法队伍规范化试点，探索将城管下沉人员直接转入乡镇，统一纳入乡镇综合执法局，提升基层执法队伍的融合度。二是加大编制跨层级调剂力度。在“编随事走”的基础上，持续推动编制向基层和执法一线倾斜，建议探索优化省控乡镇编制配置，提升编制资源使用效率。三是加大执法类专业人才的招录力度。在公务员招录和事业单位招考中，加大法律类人才的招录力度，解决基层法制审核人员紧缺的问题，提升基层执法队伍法治素质。
3.强化机构建设，提升协调能力。一方面，以执法机构建设为抓手，探索将基层综合执法机构升格为副科级或将综合执法机构主要负责人明确为副科级，强化统筹市直派驻、派出机构的协调能力，提升联合执法效率。另一方面，积极发挥镇域治理指挥中心的数据优势和平台优势，加强基层综合执法信息互通和业务联动，将更多的市级派出、派驻机构和相关单位全面纳入指挥体系，变“单兵突击”为“体系作战”。
4.加强制度保障，完善运行机制。一是增加执法考核权重。发挥考核的“指挥棒”作用，将行政执法机构履职情况纳入镇高质量发展考核指标体系，作为常态化考核内容，在改革初期适当增加考核权重，引导基层强化法治意识。二是落实条线管理责任。在落实镇党委政府主体责任的同时，进一步压实市级赋权部门的条线管理责任，加强条线的政策指导、业务培训，牵头开展对本行业、本系统行政执法的监督管理工作。三是探索执法双主体制度。在现阶段城管执法人员无法直接划转至乡镇的前提下，探索明确下沉人员领取“双执法主体”证件，打通基层执法法律瓶颈，推动市级执法力量更多地向基层一线下沉。
(作者单位：中共启东市委机构编制委员会办公室)