中共无锡市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕近年来，党中央、国务院和省委、省政府对创新开发区管理体制、推动开发区高质量发展提出了一系列改革要求，指明了发展路径。无锡市认真贯彻落实中央、省关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展改革部署，立足全局、主动作为，以规范管理为前提，推动全域功能区统筹谋划，创新管理体制机制，优化机构编制资源配置，促进开发区聚焦主责主业，打出管理体制机制创新“组合拳”，助力新时代开发区高质量发展。
坚持立足全局、优化布局，以“管理机构+统筹协调机制”为支撑引领全域功能区发展
大到国家小到地区，发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。时代发展到今天，片面强调规划几个开发区，各自发展、单打独斗的思路已经不符合全面推进现代化建设、实现共同富裕的改革发展方向和要求。通过建立健全“管理机构+统筹协调机制”互为补充的管理方式，既有利于有序规范管理机构设置，实现机构编制动态管理，又为全域功能区高质量发展提供动力和支持。
一是着眼全局，推动优化功能区布局。一方面，结合产业发展特点，加强开发园区整合优化。无锡作为乡镇企业的发源地，一些乡镇企业集聚的地方，长期发展形成了上下游配套协同发展的区域分布特点。针对这类区域，可充分考量地缘特点、区位优势、自然禀赋、产业特色，并有效策应城乡发展和乡村振兴等政策导向，打破镇（街道）甚至县（市、区）行政区划范围，打造相关产业功能区，系统谋划全域功能区布局。如无锡市锡山区正是秉承这一理念，在区域范围内规划了以国家级经济技术开发区为核心，以现代服务业示范区、高新技术产业开发区、现代农业融合示范区、旅游度假区为纵深推进的“1+4”功能区发展框架，形成了产业特色鲜明、资源配置合理的全域联动发展新格局。另一方面，充分发挥机构编制激励作用，倒逼开发区统筹资源。“不谋全局者，不足谋一域”，注重发挥机构编制管理的激励和导向作用，倒逼县（市、区）在全域范围内整合小、散、弱产业园区，科学合理分配相关政治、经济、人力资源，从杂乱无序竞争转向协调配合联动。如江阴市以国家级高新区党工委管委会为统领，整合区域内青阳工业园等园区管理机构，统筹设置高新技术创业区、霞客湾科学城2个管理办公室，整合开发园区行政事业机构编制资源，推动开发区下辖事业单位由6家整合为2家，优化编制资源，重塑职能定位，强化对开发区建设发展的服务保障。
二是因地制宜，构建灵活高效体制机制。在推动全域功能区布局过程中，机构编制部门根据不同功能区特点相应制定不同的机构编制保障策略。一方面，对于功能区整体打造为开发区或依托现有开发区平台引领区域高质量发展的，则科学规范设置相应开发区（功能区）管理机构，明确管理架构，科学核定编制，配备人员力量。比如惠山经济开发区升格为国家级开发区后，按程序明确管理机构规格，结合履职实际调整优化职能机构，进一步赋能开发区高质量发展。另一方面，对于暂不具备打造开发区的功能区，通过功能区区域统筹培育产业优势，实现协同发展，暂不设置管理机构，通过建立健全高位统筹协调机制，由板块相关领导兼任功能区领导小组组长，统筹规划功能区布局和产业定位，为区域高质量发展提供体制机制保障支撑，待具备条件时再行研究管理机构设置事宜。
坚持点轴呼应、加强辐射，以“经济发达镇+开发园区”为抓手统筹优化区域发展
在传统经济发展模式下，各县（市、区）甚至镇（街道）各自为战、管理独立，出于经济、社会发展等指标进位，面对上级各类考核压力，容易出现投资盲目化、发展同质化、竞争内卷化、运行低效化等问题，导致小、散、弱产业园区数量多、门类广、情况复杂。随着机构编制管理的日趋严格和规范，靠简单地做机构、编制和职数增量来激励各类开发园区发展的做法已不合时宜。
一是系统谋划，立足发展实际科学布“点”。随着国家级、省级开发区评估认定标准不断提高，一些无法达到评估要求的地区应立足本地实际，不求“大而全”，改做“小而精”，统筹用好用足经济发达镇和开发区各类支持政策。一方面探索经济发达镇“点”式发展。在遴选和培育经济发达镇过程中，综合考虑地理区位、资源禀赋、产业基础、技术水平、劳动力等经济发展条件，在“点”上布局经济发达镇，做到既兼顾公平和效率，稳妥处理先发展和后发展的关系，又有效避免经济发达镇和开发区的地理重叠。以江阴市为例，江阴东部镇、街道，经过长期发展，镇域经济各具特色，颇具实力，多个已纳入经济发达镇改革试点，目前正积极推动连点成片，形成兼具特色和竞争力的经济发达镇集群，争取更高层面的政策支持，而不需刻意打破镇域产业发展特点，“一刀切”推进创建开发区。另一方面推动功能园区“轴”上培育。以中心城镇或经济发展条件较好的镇街或区域为“点”，重视“点”的经济增长极作用，实现“点”式发展的同时，强化“点”的辐射带动作用，连点成轴，实现交通轴线、关联产业轴线、区位联动轴线等统筹推进，在轴上培育产业园区，进而实现协同发展的目标。
二是整体思维，统筹调配机构编制资源。在全面、客观分析各类园区存在的科学性、合理性和必要性的基础上，做好“加减乘除”，统筹优化机构编制资源配置。一方面科学做好“减法”和“加法”。机构编制部门立足实际、科学研判是否需要设置开发园区管理机构，该设立的设立，该撤销的撤销，倒逼板块撤并整合小、散、弱开发园区，形成具备规模和实力的开发园区，设置统一规范的管理机构，做大做强发展平台，进而引导整个区域统筹有序发展。另一方面适时做好“乘法”和“除法”。在发展到一定阶段之后，“点”和“轴”融为一体，走产城融合发展道路，打造更高能级的国家级、省级开发区平台，实现乘法放大效应，争取更多更好的政策支持，为形成更具规模和引领作用的产业集群和发展平台创造条件。同时，积极探索新型园区治理模式，构建“管委会+公司平台”，厘清职责边界，把能够依托市场推进的职能交由公司平台承担，压缩开发区管理机构规模，释放和节约机构编制资源。
坚持党的领导、政治引领，以“党工委+管委会”为主体规范管理机构设置
党的十九大报告旗帜鲜明地指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。加强党的全面领导是领航护航开发园区现代化建设的根本保证。
一是全面加强党的领导，健全开发区党工委机构设置。按照省规范开发区管理机构促进开发区创新发展的改革部署要求，稳妥有序推进“一区多园”管理模式，主体开发区设立党工委、管委会，功能园区设立管理办公室，“管委会+管理办公室”在主体开发区党工委的集中统一领导下推进开发区高质量发展，把加强党的全面领导贯彻落实到开发区建设发展全过程，以党的政治优势和组织优势引领和推动开发区体制机制创新。
二是进一步强化高位统筹，加强功能区党的领导体制建设。在打造全域功能区布局的过程中，充分考量属地产业特色，如部分区域着力打造文化旅游产业，为加强区域统筹，一些地区结合实际探索旅游度假区统筹多个镇街的模式。旅游度假区由于其特有的产业定位，一般不具备成为主体开发区的条件，因此管理机构一般明确为“管理办公室”，而镇、街道作为一级政府或政府派出机关，设有党委（党工委），如何通过加强党的领导，实现旅游度假区高位统筹成为摆在各地面前的难题。以无锡古运河旅游度假区为例，统筹梁溪区四个街道，通过大胆探索创新，由区级层面健全党的组织领导架构，在旅游度假区成立党组织，并由区领导兼任旅游度假区党组织领导，既加强了党的全面领导，强化了党的组织保证，实现了高位统筹，又确保机构设置科学规范，符合政策规定。在加强党的领导的过程中，强调因地制宜，有效发挥属地现有体制机制优势，如将无锡新加坡工业园管理办公室与属地街道党工委、管委会一体运作，“一套机构一套职数”，依托属地党工委既加强了党的全面领导，充分发挥园区企业化运作体制机制优势，又严格控制了开发区管理机构和职数增长。
坚持优化协同高效、权责一致，以“经济发展+社会管理”为重点厘清区政职责关系
开发区成立的初衷,是通过一整套精简高效的运营平台,围绕招商、孵化培育集聚企业，助推企业、经济、社会发展。但随着开发区的发展，一些开发区逐步“扩权”，这其中也不乏部分镇街借着开发区更高的机构规格，通过人为捆绑，打足“擦边球”，实现镇街机构升格，导致一些开发区管的越来越多，沉重的社会管理和公共服务职能让其“不堪重负”。为开发区“瘦身”，回归主责主业成为现实难题。
一是“一区一策”，精简高效设置职能机构。对于已经实行“区政合一”的开发区（功能园区），充分发挥开发区管理机构精简高效的体制机制优势，以“大部门制”严控机构和职数增长。如无锡高新区与无锡市新吴区统筹设置26个党政机构，实现了开发区和行政区划优势叠加，充分体现了优化协同高效的机构编制管理原则。对于实行“区政分设”的开发区（功能园区），按照中央、省规范开发区管理机构有关部署要求，优化职能机构设置，确保经济发展类职能机构数量不低于60%，社会管理职能回归属地镇街承担。对于部分开发区统筹镇街一体运行的，通过建立健全开发区与镇街议事协调机制，合理用好所辖镇街现有职数，通过明确镇街现有领导兼任议事协调机构相关领导，构建“职能机构+协调机制”的形式实现统一协同高效发展。
二是明晰职责，有效厘清开发区与属地政府的关系。坚持优化协同高效、权责一致，厘清区政职责关系，将开发区管理机构承担的城市管理、市政养护、征地拆迁、民生服务等社会事务管理职能剥离，交还属地镇街承担。开发区围绕经济管理、科技创新和营商环境、招才引智等职能重构并强化开发区内部架构布局设置，让开发区管理机构甩掉包袱，轻装上阵。同时，有效剥离镇街承担的经济发展职能，让镇街专注于社会民生事业，不断提升基层治理体系和治理能力。完善开发区考核指标体系，有效突出经济发展职能，促进开发区回归本位、“瘦身强体”。将机构编制管理与考核结果挂钩，对区域排名持续领先或连续进位，重要指标大幅上升的开发园区，优先考虑向上争取明确相应机构规格、在限额内核增领导职数。对于在考核评价中排名居于区域最后2位的开发区，采取核减管理机构领导职数、职能机构个数等约束措施，反向督促后进争先。