张婷婷 王志恒
〔内容提要〕推动文化与旅游融合发展，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是推动文化旅游转型升级、提质增效的重要途径。本文围绕制约W市文化事业单位文旅融合发展的体制机制问题，立足机构编制部门职能定位，通过研读政策文件、进行实地调研、学习外地经验、举行内部研讨等多种形式开展了针对性研究。文章建议以充分发挥市场机制作用为着力点，以塑造文化事业单位旅游功能为主攻方向，着力优化完善文化事业单位管理体制和运行机制，与行业体制改革形成协同推进强大合力，推动文化资源资产创造性转化和文化事业单位创新性发展，着力开创文化创造活力持续迸发、旅游发展质量持续提升的文旅融合发展新局面。
W市文化事业单位现状与存在问题
W市市级共有博物馆、纪念馆、图书馆、体育馆、科技馆等事业单位法人文化机构24个，共核定事业编制1182名。W市文化事业单位存在着资源统筹利用不够、文创产品开发不足、市场转化程度不高、自身发展动力不强等问题。
一是文化场馆设施的统筹利用有待进一步加强。W市文化场馆设施在布局结构上存在点状布局和块状分割的情形，在管理机构上基本按照“一场馆一机构”的方式进行设置，这在方便管理的同时，也出现了因隶属不同部门产生的分离，或隶属同一个部门却接受不同处室指导的分割，以及同一类型场馆设施多个机构管理上的分散。这种设置形式制约了文化场馆设施的集中管理和统筹利用，影响规模作用和整体效应的发挥，不利于文旅融合高效协同发展。如W市文旅局管理的中山舰博物馆和JX区管理的中山舰风景区处在一个区域却隶属不同层级，设置两个事业单位分别管理，影响片区旅游整体效应发挥。
二是文化资源资产的开发利用有待进一步加强。文化事业单位在分类改革中划分为公益一类，在较好履行公共服务功能的同时，文化事业单位文创产品开发的自主权和主动性不够，文化资源资产的挖掘利用不够和创造性转化不足，造成文化资源资产的附加吸引力不强，影响文化事业单位的文旅融合功能发挥。文化资源资产的挖掘利用不够和创造性转化不足，造成文化资源资产的附加吸引力不强，影响文化事业单位的文旅融合功能发挥。如文化事业单位利用文化资源资产进行文创产品开发的办法不够多、产品不够丰富、传播手段不够有效。
三是文化事业单位的发展动力有待进一步加强。文化事业单位在由财政全额保障的同时，由于激励考评机制设计不够管用有效，管理方式不够科学合理，不少文化事业单位缺少内部驱动力和发展自觉性，在面上一定程度出现“重设施建设，轻管理使用”的现象，在内部存在优化改进服务的积极性不高，干好干坏一个样的情况。这些问题的存在，既不利于传统公益文化服务品质的提高，也影响文化事业单位的创新发展和转型升级。如切实发挥社会效益，组织开展面向旅行社和中小学生的研学旅行主动性不强、积极性不高。
深化改革的政策工具
党中央高度重视文化和旅游工作，对文化和旅游融合发展作出一系列重要部署，特别是在推进全面深化改革进程中，作出组建文化和旅游部，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展的重大决策，开启了新时代文化和旅游融合发展新征程。
一是深化面向社会提供公共服务事业单位的改革要求。中央深化事业单位改革试点文件明确提出，针对重复分散设置、职责交叉重叠等突出问题，采取整合重组机构、优化调整职能等措施，提升整体服务保障效能；继续推进多种组织形式和服务载体创新，探索“一个机构多个分支、多个机构一体运营”等模式，促进优质服务资源公平可及、普惠共享。
二是推动文化场馆设施社会化运营、三权分置的改革部署。中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈“十四五”文化发展规划〉的通知》，国务院办公厅转发文化部等部门 《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号），对公共文化机构的运营管理提出了指导意见，明确要求扩大公共文化服务购买范围，推动社会力量参与公共文化设施运营，鼓励探索开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分离改革。
三是加强文化文物单位市场化开发的改革精神。国务院办公厅转发文化部等部门《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》（国办发〔2016〕36号）、国务院办公厅《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号），明确鼓励文化文物单位在确保公益目标、保护好国家文物、做强主业的前提下，采取合作、授权、独立开发等方式开展文化创意产品研发、生产、经营等。
四是进一步增强文化单位自身发展活力的部署要求。中宣部、中央编办等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，明确要求深入推进公共文化机构法人治理结构改革，建立公共文化机构以理事会为主要形式的法人治理结构，推动决策权、执行权和监督权的分离，吸纳社会力量参与公共文化机构管理，建立多元参与的治理结构，增强公共文化机构自身发展能力和活力。
深化文化事业单位改革的思考与建议
破解制约文化事业单位文旅融合发展的体制机制问题，要以充分发挥市场机制作用为着力点，以塑造文化事业单位旅游功能为主攻方向，着力优化完善文化事业单位管理体制和运行机制，与行业体制改革形成协同推进强大合力，推动文化资源资产创造性转化和文化事业单位创新性发展。
一是健全完善文旅融合发展工作的管理体制和职能配置。构建统筹协调文旅融合的工作机制，建立健全文旅融合发展工作领导体制，凝聚全市推进文旅融合发展工作合力。优化完善文化和旅游部门文旅融合发展工作职能配置，健全机构职能体系，调整设置相关内设机构，持续推动文化和旅游部门机构整合到功能重塑。强化文化和旅游部门牵头推动文旅融合发展的主体责任，推动公益性质的文化旅游资源向各级文化和旅游局归集，根据文化场馆设施不同层级分布情况及方便统筹管理的需要，调整文化场馆不同层级间和不同部门间隶属关系。
二是着力加强文化资源资产统一管理和统筹利用。推行“一类场馆由一个机构管理”的组织设置形式。针对文化场馆设施和管理机构设置较为分散、不利于统筹利用的实际，按照现有文化事业单位的行业类别，区分博物馆、图书馆、文化馆、美术馆等不同场馆设施类型，分领域整合设置统一的管理机构，提升文化资源资产集中管理和统筹开发力度，锻造提升旅游功能。同时，对于新增的文化场馆设施，全部纳入现有管理组织体系中统一管理，可以不再新设同类型文化事业机构。在人员编制配备上，核减共性岗位人员编制，控制一体化管理机构编制使用范围。探索从管单位向管岗位转变的编制管理方式。参考借鉴劳务派遣制的工作方式，在各领域一体化管理机构设置关键核心岗位，实行编制集中核定人员统一管理。根据各单个场馆设施的业务发展需要，由一体化管理机构定期或根据需要随时向各单个文化场馆设施派出人员，从事意识形态把关、文物征集整理修复、文物图书展陈策划内容审核、数字化建设等具体工作，完成工作任务后回归一体化管理机构，并按照下次需要进行再次分配，流动工作、循环使用。
三是推动文化场馆设施市场化开发和社会化运营。探索开展文化事业单位资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置改革试点工作，在不改变藏品属性、确保安全的前提下，对于符合条件的文化资源资产，采取“政府投入、委托经营、业主监管、免费开放”的方式开放运营权。同“一类场馆由一个机构管理”的改革相衔接，推进单个场馆通过购买服务或政府委托运营的形式，弥补因机构整合、编制核减而损失的工作力量，增加有利于塑造旅游功能的专业人员，可将核减人员编制节省的财政经费用于引入符合条件的文化旅游企业和事业单位等社会组织，提高文化事业单位文化旅游产品的多样性和丰富度，完善提升旅游功能，为文旅融合发展打好坚实基础。
四是着力激发文化事业单位文旅融合发展强大动能。推动建立以理事会为主要形式的法人治理结构，建立由政府有关部门、文化事业单位、社会运营主体、服务对象和其他有关方面的代表构成的理事会，强化章程在公共文化机构依法实施管理和履行职能方面的基础作用，推动文化和旅游单位多元治理和民主管理，发挥文化志愿队伍作用，调动社会力量积极性。健全完善激励和约束并重的考核机制，落实事业单位内设机构设置和岗位设置自主权，调整设置负责文创产品开发工作机构，扩大绩效工资分配自主权，着力激发文化事业单位内生动力和发展活力，推动文化场馆设施运转更加顺畅、活力不断增强、旅游功能充分发挥，集聚文旅融合发展强大动能。
（作者单位：中共武汉市委机构编制委员会办公室）