裴吉刚
〔内容提要〕编制资源是重要政治资源、执政资源，其规范管理和合理配置，关系到经济社会发展大局。党的二十大报告提出，要优化机构编制资源配置，这是新时代机构编制工作的总遵循，也为新时期机构编制资源使用分配作出了指示和要求。为此，山东市东营市利津县委编办以优化编制资源配置为切入口，就如何破解控制总量和满足经济社会发展需要之间的供需矛盾，合理高效配置编制资源，提升机构编制管理水平，开展了一系列研究和论证，为进一步优化机构编制资源配置，保障经济社会高质量发展提供依据。目前，县区编制资源总量偏紧，各部门（单位）普遍存在编制供需矛盾突出、资源配置不尽均衡等现实问题，单纯依靠增量解决问题空间较小，只能通过内部挖潜、统筹调配来优化编制资源配置。在编制动态调整过程中，由于各部门（单位）及有关领域缺编程度不同，且缺乏调整依据和标准，迫切需要加强对编制资源使用效益情况的科学分析，进而形成相对合理的编制调整标准及办法。
当前编制资源使用存在主要问题及原因分析
（一）内部挖潜空间有限
由于上级对机构编制总量控制，在确保财政供养人员只减不增的政策执行到位后，编制资源“总盘子”不变和实际工作“总任务”不断增加的新常态使得供需矛盾日益突出。以利津县为例，利津县编制总量较其他县区相比偏少，编制资源底子较为薄弱，全市统筹编制资源工作暂无具体方案和实际进展，内部挖潜空间不大。
通过各县区行政编制数和事业编制数进行比较可以看出，各县区行政编制数基本持平、普遍较少，事业编制数利津县相对较少。
（二）动态调整力度不足
一方面，除中小学、幼儿园和公立医院、乡镇卫生院可以按照学生数、服务人口比例、床位比例等标准确定编制数以外，在执法、产业发展等用人需求较大的领域，大多数事业单位尚无明确的核编标准，只能实行现有编制总量控制，在增减编制上缺乏刚性依据，一定程度上降低了编制资源配置的效能。另一方面，部分单位对部门编制认识有偏差，觉得编制是自己的“私有财产”，个别单位对严控机构编制的重要性认识不足，在面临新工作时，首先想到的还是要机构、增编制、多进人，而不是内部挖潜解决，这些单位的认识和做法往往使得机构编制部门放不开手脚，增加了控编减编工作的困难和阻力。
（三）结构性失衡问题突出
一方面，年龄结构失衡。以利津县为例，目前全县大部分部门（单位）处于满编或超编状态，且按照2021年事业单位改革试点要求，空编事业单位空编率控制在5%以内，利津县绝大部分事业单位空编均在5名以内。从全县机关事业单位人员年龄结构情况分析看，普遍存在人员年龄结构老化、年轻工作力量和可用人手不足的问题，但是根据机构编制管理相关规定，满编或超编单位在短时间内无法申请进人，通过大量增加编制来补充人员也不现实，只能等待现有人员退休空出编制后再进人，导致部门（单位）年龄结构失衡，工作积极性普遍下降，一定程度上影响了工作质效，长远来看也不利于年轻同志的成长。如县公路事业发展中心，现有67名在职在编人员中，30岁以下人员仅有2人，50岁以上人员多达46人，人员年龄结构极度失衡。
另一方面，学历结构失衡。以利津县为例，2017年第一批凤凰引才计划实施之前，只通过公务员事业编公开招录（聘）、政策性安置等方式新进人员，学历要求为本科及以上，大部分新进人员为本科学历，研究生及以上学历人员少之又少，且因历史原因45岁以上干部职工中大部分人员为专科学历，从而拉低了全县平均学历层次，造成部门（单位）学历结构失衡，学历层次不高、专业知识不足造成的无法适应新形势、新任务需要的问题已经在部分领域凸显，影响了工作高效开展。
（四）高层次人才用编不够科学
传统的高层次人才落编程序按照部门申报计划—组织、机构编制、人力资源社会保障部门审核把关—编委批复进行，用编批复主要依据部门（单位）空编情况确定，原本应该作为主要要素的专业与岗位匹配度考虑甚少，从而出现了“学化工的端茶、学蔬菜的倒水”等人岗不适配的用人现象。以利津县为例，虽然近 5年来通过人员交流、遴选借调等方式进行了适当的调配，但涉及面较窄、力度较小，难以及时有效解决问题。2017年以来连续引进 6批非教育卫生系统硕士研究生 202 名，涉及材料、化学、法学、海洋、渔业等 110 多个专业门类，将引进的高层次人才人岗匹配度分为完全匹配、基本匹配、较为匹配、不匹配 4 类，通过表 4 匹配度占比来看，除放至一切皆可行的法律、管理、经济等专业外，大部分高学历专业人才所在岗位与所学专业并不匹配，甚至毫无关系，如学化学的搞宣传、学生物的干行政、学渔业的去水利；再如，作为化工大县、农业畜牧大县，学化工、渔业、农业等专业的人才大部分不在相关部门发挥作用。诸如此类，直接反映了高层次人才落编的不科学性和不合理性。即使部分高层次人才通过岗位锻炼已完全适应并承担本部门主要工作任务，仍然与我们引才工作服务全县经济社会发展的目标相背离。
下一步编制科学管理举措
按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保障重点、服务发展”的原则，切实优化编制资源，加强实名制管理，贯穿法治思维，不断提高编制资源使用效益，为全县经济社会发展提供体制机制保障。
（一）坚持动态调整，编制管理从“碎片管理”向“统筹管理”转变
一是源头管理，创新编制动态调整方式。在编制总量只减不增的刚性规定内，牢固树立全县编制资源“一盘棋”理念，坚持“瘦身”与“健身”相结合，通盘考虑各类编制资源配置。着力加强部门内部编制统筹，优化配置结构，有效解决重点部位和关键岗位编制需求；着力加强跨部门编制统筹，探索实行“空编集中统一管理+调人带编”模式，根据职能划转、弱化、消失等情况，推动核编减编工作常态化，打破编制“私有化”固有思维，采取空编调剂和调人带编相结合的方式进行，充分挖潜闲置和低效编制资源的使用效益，实现重点领域人力、人才的配置优化；着力加强全域编制统筹，确保县委县政府中心工作和经济社会发展重点工作的用编需求，探索“专项用编计划”“编制蓄水池”等制度，对收回的空余编制统一管理，健全完善编制调剂使用办法，依照申请“放好水”、主动研判“浇好水”，明确编制使用条件并按规定收回，打破编制的“终身制”，解决编制能增不能减的问题。
二是过程管理，注重编制使用效益评估。以机关职能运行监管和事业单位绩效考核为抓手，对机构运行效能和编制资源效益发挥情况进行监督评估，实现对机构设置、职能配置和编制配备的过程控制。根据效益使用评估情况，对职能弱化、任务减少和空编较多的单位，适时核减编制；对职能调整、任务增加的单位，所需编制在编制总量内对“大盘子”进行结构性调整，借助效益评估工作，既为动态调整和科学配置编制资源提供准确依据，又倒逼部门单位向担当作为、提高效率要编制。
三是结果管理，强化综合考核结果运用。通过机构编制监督检查、考核评估、绩效管理，尤其是市对县和全县综合考核等方式，完善考核结果运用办法，加强动态调整，实现单位从“立”到“撤”、从“强身”到“饱满”、从“瘦身”到“平衡”的全程控制，从编制资源配置角度推动全县上下形成考核责任共同体。对部门单位综合考核结果为“优秀”“良好”“差”的，在机构编制管理政策规定允许范围内，根据工作需要适当采取核增编制、核减编制等方式，进一步强化结果运用，凸显编制资源分配导向和质效。
四是创新管理，加强编制管理与政府购买服务协调联动。逐步优化购买服务与编制管理相结合的保障方式，减轻编制资源供给压力。坚持突出公共性和公益性、与创新编制管理相适应、“以事定费、费随事转”三项原则，逐步加大医疗卫生、公共教育、基础设施建设等民生项目工程领域的基本公共服务向社会力量购买服务的力度，通过政府购买服务方式实现后勤服务及临时性工作社会化，逐步压缩编制保障范围，降低编制需求，从而增强事业单位发展动力，进一步提升公益服务水平。
（二） 坚持服务保障，编制管理从“数量管理”向“质量管理”转变
聚焦“缺编少编”与职能履行不足、总量分布不平衡与定编标准不健全、在编人员结构不合理与优化机构编制管理之间的重点问题和关键环节，按照“保障重点、保障急需”的思路，围绕主业突出、多元融合、特色鲜明的功能性城市建设目标，做好编制资源“加减法”，进一步减少编制无效低端供给、扩大有效供给，将收回和待分配编制优先满足重点领域用编所需，把有限的编制资源用在“刀刃”上，做到县委有部署、体制机制有保障、编制资源供得上。
一是满足民生事业优质发展需要。坚持“民有所呼、我有所应”，调研、统筹、创新、施策一体谋划整体推进，将有限的编制资源统筹调配到民生发展最紧迫的地方，充分发挥编制工作的基础性保障作用。中小学编制管理方面，联合县教育局开展精准调研、摸清底数，依据省委编办《关于加强中小学教职工编制管理推动全面达标的若干措施》（鲁编办发〔2022〕2号）精神，严格落实城乡统一的国家基本编制标准和“县管校聘”改革要求，推动中小学教职工编制全面达标。实行中小学教职工编制单列管理，按照“总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减”的原则，建立县域内中小学教职工编制和人员动态调整机制，解决城乡间、学校间、学段间配置不均衡问题，有效化解编制和人员配置不均衡等结构性矛盾。人员控制总量备案管理方面，对县域内实行人员控制总量备案管理的公立医院、东营市化工学校、幼儿园继续执行总量管理及人事管理制度要求，严格按照上级规定的标准和程序核定人员控制总量，适时根据测算情况核增幼儿园、化工学校总量，保障教师需求，同时按照一定比例置换原则收回原在编人员所占事业编制，统筹用于教育、卫生系统等其他民生事业发展所需。
二是满足高层次人才合理引育需要。在有限的编制资源内，按照“总量控制、计划申请、动态调整、专项使用、人岗相适、人编捆绑、人走收编、空编置换”的原则，建立专项用编计划管理制度。核定专项用编计划用于高层次人才引进，主要供承担重大任务而人员不足或年龄、学历结构失衡且没有空编的单位申请使用。专项用编计划使用期限原则上为三年，用人单位配合制定三年内通过自然减员或调出人员等方式腾退出事业编制的计划，既保障高层次人才、紧缺型专业人才等特殊人才引育需求，有力支撑全县产业和民生事业发展，又守住了不超编进人的“底线”。
三是满足产业集群高质量发展需要。立足保障县委县政府确定的核心产业深耕、优势产业放大、“四新”产业突破、服务产业赋能工作重点，通过统筹全域闲置编制和挖掘部门内部低效编制资源的方式，加大编制回收力度，将统筹调剂的空余编制资源向化工、科技、农业、文旅、物流、金融等产业发展及安全生产、生态环境保护等重点领域倾斜保障，确保刚性需求有编可用。适应“三专”干部队伍建设中“因岗设人”的多岗位锻炼制度要求，大力推行调人带编人员流动模式，为高层次人才人岗适配、年轻干部百员专修行动、高学历干部项目攻坚一线等专业干部储备工作提供坚实的编制保障。
（三）坚持依法依规，编制管理从“非法定化”向“法定化”转变
牢固树立法治意识，以法治思维和法治方式加强机构编制管理。认真贯彻执行《中国共产党机构编制工作条例》，以增强“三定”规定和权责清单的严肃性、权威性为重点，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，完善党政机构设置、职能配置、人员编制规定和履职行为规范。加强机构编制管理和执行情况的监督检查，加大机构编制违纪违法行为查处力度，强化机构编制管理刚性约束。明确工作流程，深入贯彻落实用编审批制度。强化编制意识，确保财政供养人员“只减不增”。将机构编制管理关口前移堵“源头”，认真执行“凡进必考”“编内进人”等规定，规范完善机关事业单位编制使用流程，建立机构编制协调约束机制。完善实名制管理制度，以机构编制管理证为基础，保证机构编制实名制信息库的及时更新维护。
编制管理工作具有较强的繁杂性和广泛性，必须纵向衡量、横向对比，顾大局、保重点，围绕全县重点任务配置资源，提升机构编制工作科学性。下一步，机构编制部门应当顺应当前形势发展，主动转轨变型，立足经济社会发展大局，推进编制管理创新，以求真务实的作风和改革创新的精神，让编制真正成为服务高质量跨越发展的促进力量，开创新时代机构编制工作新局面。
（作者单位：中共利津县委机构编制委员会办公室）