张长起
〔内容提要〕为落实党中央关于支持浦东打造社会主义现代化建设引领区的重要部署，持续推动事业单位性质新型研发机构（以下简称“事业新研机构”）发展，不断深化“三不一综合”体制机制创新，2021—2022年间，浦东区委编办对辖区内的事业新研机构进行了摸底，对各地做法进行了调研，并就如何在引领区背景下持续推动事业新研机构发展进行了思考。
引领区背景下，事业单位性质新型研发机构迎来新的发展机遇
一是推动新型研发机构管理创新，是浦东打造社会主义现代化建设引领区的重要任务。2021年7月，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》） 提出：“支持新型研发机构实施依章程管理、综合预算管理和绩效评价为基础的管理模式”。《意见》赋予浦东打造社会主义现代化建设引领区的重大历史使命，新型研发机构是浦东引领区建设的重要任务之一，是浦东强化全球创新资源配置功能的突破口之一。“上海市行动方案”“浦东新区实施方案”也都进行了细化落实，提出“推进新型研发机构管理模式创新。支持投资主体多元化、运行机制市场化、管理机制现代化的新型研发机构发展。对符合准入标准的事业单位性质新型研发机构，创新机构编制、人员及薪酬待遇、财务、法人治理结构等体制机制，落实相关扶持、优惠、奖励政策，支持依章程自主管理，给予更大自主权。推动开展浦东新型研发机构的地方立法。”
二是推动新型研发机构体制创新，是疏通基础研究、应用研究和产业化双向链接快车道的新要求。从产生背景来看，发展新型研发机构，主要目的是解决传统科研机构的痛点，破解科技经济两张皮的现象。传统科研机构存在的主要问题有两点：一是以基础研究为主，资金主要来源于政府拨款，且以论文与课题为导向，与产业化和经济效益严重脱钩；二是沿袭高校院所的事业单位属性和垂直隶属关系，按事业单位模式运作，流程复杂、“禁区”过多，且治理结构不适应，难以适应新一轮科技革命和产业变革加速演进，为此，新型研发机构应运而生，它的体制机制更加灵活，更加贴近市场需求，成为实现从科技到产业价值的新兴力量。科技部火炬中心调查显示，截至 2020年底，我国新型研发机构达到 2140家；江苏省、湖北省、山东省、广东省和重庆市的机构 数量位列全国前五，占全国机构总量的64.30%；其中江苏省机构数量最多，为444家，占全国机构总量的20.75%。上海自2019年以来也加快发展新型研发机构，2019年上海市科委等六部门联合印发了《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定（试行）》等扶持文件。
三是推动事业新研机构发展，是传统科研机构转型的重要方向。科技部、上海市相关文件明确，新型研发机构的法人性质，可以分为事业单位、企业和社会服务机构（民办非企业单位）。2020年底全国2140家新型研发机构中，企业性质的新型研发机构1464家，占比68%，事业单位性质占比22%，社会服务机构（民办非企业单位）性质占比10%。但从实践看，事业单位性质仍是高校院所推动传统科研机构转型的优先选项。与其他法人性质相比，事业新研机构，一般由高校科研院所与地方政府（或其下属国有控股公司）联合成立，通常采用理事会下的院长（所长）负责制，机构性质属于非营利性。它的典型特征可归纳为“三无”“四不”。“三无”主要表现为在机构设置上无级别、无人员经费、无编制；“四不”主要表现为在文化上不完全像高校，在机制上不完全像事业单位，在目标上不完全像企业，在内容上不完全像科研单位。这种法人性质和体制特征，具有财政资金投入更畅通、部市合作关系更密切、利用母体机构优势更容易、社会公信力更大、管理链条更短、成本分摊更低等优势。
坚持“促进发展”和“规范管理”相结合，不断推进体制机制创新发展
事业新研机构是近年来才提出的概念，但浦东新区很早就开始了事业性质公益类科研机构的探索。早在1998年，浦东新区人民政府与上海科学院联合成立了上海浦东工业技术研究院，这是浦东新区第一家事业新研机构。发展至今，浦东新区登记管理的这类机构共10余家。从调研情况来看，大部分事业新研单位按照宗旨和业务范围开展工作、有序运作，推动产学研用的一体化发展，在人才培养和引进方面也发挥了积极作用，尤其在微电子、药物研发、基础材料等领域极具竞争力。
一直以来，事业新研机构的设立和管理，浦东新区采用“一院一策、一事一议”的方式，没有出台过统一的、涵盖全生命周期的管理规定。近年来随着新型研发机构的快速发展，2020年市委编委出台《关于统筹使用我市事业编制资源的若干意见》，明确将事业新研机构的审批权下放给浦东新区。为此，区委编办研究出台了《浦东新区关于支持事业新研机构发展和体制机制创新的实施办法（试行）》《浦东新区事业单位性质新型研发机构登记管理办法（试行）》。新区对事业新研机构的管理要求，除了“三不一综合”（不定行政级别，不核编制数量，不受岗位设置和工资总额限制，实行综合预算管理）外，主要有如下特点：
一是设立标准上，强调功能定位和国有资产投入并重。参考市级机关对新型研发机构重点考虑功能定位的做法，提出浦东新区的事业新研机构需满足产业发展方向、合作主体、收入来源、条件设施、人才团队等五方面的设立条件，同时结合事业单位的国有资产属性要求，提出开办资金利用国有资产（包括有形资产、无形资产）比例不低于51%。上述标准和有些省市提出的人数、研发经费等定量要求相比，显得比较笼统、原则、约束性不足，但更适合初创的事业新研机构尽快启动建设。
二是运行机制上，强调按章程自主管理和加强党组织领导并举。要加强法人治理结构建设，必须实行理事会（或董事会）决策制和院长（或所长、总经理）负责制，强化发展自主权，根据法律法规和出资方协议制定章程，在章程中完善事业单位自主管理、自我约束的体制机制，并切实依照章程管理运行。同时强调，要加强党的领导，符合设立党组织条件的应设立党组织，不符合的应纳入出资单位的党组织管理，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，强化政治引领。
三是制度衔接上，强调扶持保障和规范管理并行。一方面保障创新发展，新区的事业新研机构可以按照相关规定开展对外投资，享受市、区两级人民政府和相关职能部门出台的相关扶持、优惠、奖励政策，享有内部机构设置管理、人事管理、薪酬管理、科研项目与经费管理、科研仪器设备采购管理、科技成果转化等科研活动自主权，另一方面确保有序管理，事业新研机构要接受来自事业单位内部、举办单位、登记管理机关、行业主管部门的监管和社会监督，并明确了五类应退出事业单位建制的情形和具体程序要求。
当前形势下面临的主要困难和问题
浦东新区探索事业新研机构的时间比较早，各单位也在各自领域内取得了一定的成绩，但总体来看仍然数量不多、规模不大、效益不够突出，缺乏影响力强的引领型新型科研机构。浦东新区事业新研机构面临的困难和存在的问题主要有几个方面：
一是政府扶持有待进一步优化。2019年4月市科委等6个部门联合发布的《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定（试行）》明确了有关扶持政策，但在具体实施过程中仍有诸多限制，如政府资金用于发放劳务费有比例上限，不能用于厂房、办公设备等基础设施建设等等。此外，随着科技体制改革的不断深入，课题申报、项目补贴、科技奖励等越来越向企业法人倾斜，事业新研机构反而不在支持范围内，不能同等享受新型研发机构的政策。
二是人才引进激励机制仍需完善。上海落户门槛和创业、生活成本较高，制约了事业新研机构引进海内外高层次人才与团队，有关产权激励、收益分配、绩效薪酬等政策也有待完善。例如，科研人员若保留事业身份在原高校、科研院所，则在事业新研机构获得的收入需纳入绩效工资总量，而且无法享受上海地区的住房补贴、人才奖励等政策，降低了积极性。此外，对培养引进的人才，在居留、出入境、落户、安居、医疗保险、子女教育等服务保障上缺乏政策支持。
三是法人治理结构未建立健全。以理事会决策为核心的法人治理结构，是目前国际上常见的科研机构运作模式。但目前浦东新区事业新研机构中，大部分未建立法人治理结构，实际运作往往沿袭母体单位的决策机制、管理理念、制度流程，带有浓厚的行政化色彩。少数几家尽管在章程中明确要建立理事会，但理事会的运行或多或少存在一些问题，包括：直接由管理层负责决策、执行、监督；长期未召开理事会、未及时更新理事会成员；理事会决策效果差，理事只开会不表态，等等。这些问题容易导致理事会空置，法定代表人权力过大、失去约束，无法发挥理事会的最高决策作用。同时，在党组织建设上，有一半单位尚未建立党组织。
四是综合监督管理还需加强。事业新研机构的举办单位和出资单位基本上是分离的，容易形成监管漏洞。目前科经委、自贸区张江管理局作为登记的举办单位，往往只在年度报告公示等材料上盖章，不参与运行监管；而出资单位往往只能通过理事会参与监督，若无理事会，或理事会不正常运作，则无从监督。此外，登记管理部门主要依靠年度报告公示工作进行监管，手段比较单一、不够有效。
五是被动退出机制较难落地。随着宏观环境的变化和经济社会的发展，有些事业新研机构的职能逐步或完全可由市场承接，有的单位提出希望推动改制转企，有的单位按照上级要求提出撤销。这些单位基本能按要求办理注销登记有关手续，但也有些单位运行不善，已多年无收入，运行基本停滞，但仍不愿放弃事业单位这个“金字招牌”，时间一长就成了“僵尸”单位。
新时代新形势下，紧抓重点取得新一轮创新突破
2022年10月，按照打造社会主义现代化建设引领区的要求，《上海市浦东新区优化揭榜挂帅机制 促进新型研发机构发展若干规定》已经市人大审议通过，于2022年12月1日起施行。浦东新区事业新研机构也将和其他法人性质的新型研发机构一起，参与创新项目揭榜挂帅活动，适用经费包干制和负面清单管理，享受人才和机构支持举措，激发出新的生机和活力。同时，在进一步加快事业新研机构发展，探索体制机制创新方面，建议抓住以下几个重点：
一是完善新设机构审批流程。对存量单位确认其功能定位和国有资产投入，符合标准的及时认定为事业新研机构，进一步推进体制机制创新，激发发展活力；不符合的，推动整改或退出；对已经处于停滞状态的，按规定启动撤销手续。对于新设立的机构，建立“初审合格 — —预审通过 — —评估确认”制度，由举办单位对新设机构的必要性、合理性、可行性进行初审，由编制部门对是否需要设立事业单位进行预审，新设立机构运行两年后进行评估，如符合预期要求，予以确认，如不符合预期要求，予以撤销。
二是完善法人治理结构，强化自主管理运营。鼓励事业新研机构根据法律法规和出资方协议制定章程，依照章程自主管理运行，支持引导其完善现代科研管理制度和内部管理机制，落实理事会领导下的院（所）长负责制，用足用好管理自主权，完善激励约束机制，提高运行效率，减少政府对事业新研机构的直接干预，保证其独立运作。同时加强党组织建设，完善保证党的全面领导的制度安排，科学把握事业新研机构的工作规律，有效发挥党组织作用，强化党组织参与举办事业新研机构重大决策的体制机制建设。
三是实行“综合预算+负面清单”的财务管理模式。科研经费采取总项目预算控制，不设科目，自主安排经费支出，项目负责人根据实际需要统筹使用经费。可借鉴广州市做法，出台经费使用负面清单，制定差旅费、咨询费、会议费等执行标准，既充分赋予新型研发机构管理自主权，又确保科研经费使用“放得开、管得住”。
四是完善市场化用人方式。支持通过全职聘用、“双聘双挂”、合作研究等多种形式相结合的方式集聚人才，自主设置专业技术岗位总量及结构比例，自主加强人才的选拔与聘任。自主确定工资和绩效奖金额度，形成人员招聘自主化、薪酬激励市场化、收益分配企业化的引人用人机制。探索建立“研发人才编制池”，专用于保留事业身份的高精尖科研人才，享受上海事业单位人员的相关政策，待科研任务完成后，人事关系返回原单位。
五是落实监管责任和退出机制。进一步落实行业主管部门、举办单位、登记管理机关以及人力资源保障、财政、审计、税务等相关部门的监管职责，建立有机贯通、相互协调的监管体系，保障单位依法运作。以事业新研机构的法人证书有效期为周期，定期开展评估评审，对长期不开展业务工作、运作已经基本停滞等情况及时沟通，符合条件的及时推动注销，并按照规定做好清产核资、产权界定等工作，防止国有资产流失。
（作者系中共上海市浦东新区机构编制委员会办公室主任、组织部副部长）