于春永
〔内容提要〕机构编制执行情况与使用效益评估在内涵上存在着本质区别，执行情况评估强调执行、追求高分，要让评估对象感觉到压力，指标构建要充分体现法治思维和法治方式；使用效益评估强调效益、要求真实，要让评估对象感觉到动力，指标构建要努力反映评估对象真实样貌，因此两者的评估方式与指标体系是不同的，可以同步推进，但不宜合并规范。
2019 年 8 月，中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》 明确提出：“各级机构编制委员会办公室应当采取科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，或者委托第三方进行评估。评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。”为贯彻《条例》要求，2021年 4月，中央编委印发《机构编制管理评估办法 （暂行）》，并在中央一级6个部门（单位）和山东、广东、四川 3 省开展了评估试点。2022年4月，为在更大范围深入推进评估工作，中央编办又下发了《关于深化地方机构编制执行情况和使用效益评估试点工作的指导意见》。按照《办法》和《指导意见》要求，吉林省选取省直3个部门（单位）以及1个市、1个县和1个区，扎实开展了评估试点工作。总结试点体会和经验，我们提出了科学推进评估工作不能忽视的四个关键环节。
准确领会机构编制执行情况与使用效益评估内涵
虽然机构编制执行情况与使用效益评估在《条例》中被并列提出，并在《指导意见》中将两类评估指标合并规范，但实际上它们在概念内涵上存在着本质区别。因此应该对评估指标分别进行规范，否则在评估工作推进中非常容易混淆两类评估内容，甚至弄不清某一项评估指标指向的是执行情况评估，还是使用效益评估。
机构编制执行情况评估指标虽然明确了履职尽责情况、机构编制实际配备情况和机构编制管理规范情况三方面内容，但在属性上可以概括为两个方面，一是“三定”规定执行情况，二是管理规定落实情况。评估指标完全来源于已经制定和明确的“三定”规定和管理规定。而且，检查所依据的标准是刚性的，执行了“三定”规定和管理规定，就可以按照标准得分，违反了就要按照标准扣分。分值就是最终的评估结果，不需要根据检查结果进行再次的评判和估价。因此我们认为机构编制执行情况评估在本质上就是对照检查。综上所述，虽然将机构编制执行情况列入了评估范畴，但并不会改变其检查属性。
机构编制使用效益评估指标明确了履职效益、机构配置效益、编制和领导职数效益三方面内容。顾名思义，机构编制使用效益评估是对已有机构编制资源使用情况的评判和估价，评估是否发挥了预期的资源效用，是否存在浪费机构编制资源的现象等等。履职效益是通过履职情况来评判和估价机构编制资源的使用效益，机构配置效益是通过内设机构及职责的设置与运行情况来评判和估价机构资源的使用效益。编制和领导职数效益是通过编制和领导职数的配备、统筹挖潜情况来评判和估价编制资源的使用效益。在实际评估中，依据评估指标得出分值后，需要综合具体的指标内容与对应分值，评判和估价某一方面的机构编制资源使用效益。否则，我们无法单纯根据综合的最终分数，来笼统评判和估价机构编制使用效益。综上所述，机构编制使用效益评估才是真正意义上的评估，其指标内容也是全新的。
正因为两类评估在本质上的区别，因此在评估标准与结果追求的把握上也是完全不同的。机构编制执行情况评估强调的是执行，追求的是高分，出了问题就要扣分，并应该进行整改。机构编制使用效益评估强调的是效益，不绝对追求高分，追求的是反映真实样貌，因为结果与审批联动，需要以事实为依据，并针对体现效益的问题，提出相应机构编制事项申请和调整建议。
正确把握机构编制执行情况与使用效益评估方式
正因为在评估试点与政策梳理中发现了上述这些不同，我们认为，两类评估在路径选择上也应该是不同的。机构编制执行情况评估可以通过指标量化的方式进行打分，可以根据分数多少评判执行情况的好与不好。机构编制使用效益评估虽然也可以通过量化的方式进行打分，但各项指标所代表的内涵却是不同的，不能通过简单的分数相加来综合评判机构编制使用效益，而只能针对不同的指标得分情况来评判机构编制某一方面的使用效益。同时，这项指标的分数也只能作为这一方面使用效益的评估依据。也就是说机构编制使用效益评估，不能简单地通过将各类指标评判分值相加的方式，来评估机构编制使用效益。
据此我们认为，机构编制执行情况与使用效益评估可以同步推进，但指标不宜合并规范。试点结果表明，这两类评估所采取的评估方式和路径也应该是不同的。
机构编制执行情况评估采取的是从定性走向定量的方式，也就是要依据“三定”规定和管理规定细化各项指标，并赋予各项指标相应的分数和权重。评估指标的设定标准要完全来源于政策口径，评估时先要对各类指标的执行情况做出定性判断，然后再根据定性的判断赋分或扣分，最后对各项分数进行累加汇总，并根据总分做出机构编制执行情况的总体评判，形成的评估结果是问题清单及整改建议。
机构编制使用效益评估采取的是从定量走向定性的方式，也就是要依据预期目标和机构编制使用实际分别细化各项指标，并赋予相应的分数。一级指标不需要赋予权重，因为不需要总分数汇总，每项一级指标的二级或三级指标可以赋予权重，因为每项一级指标的分数可以汇总。评估时要分别对每一项指标赋分，然后再结合每一项一级指标的分数，对应做出相应机构编制使用效益的定性判断。如履行效益中，有 20%的人员从事主责主业之外的工作，意味着编制使用效益不高，需要对应将从事主责主业外工作的编制做出统筹调整。再如机构配置效益，存在内设机构职责分工不清的情况，意味着机构配置效益不高，需要对内设机构或内设机构职责做出调整。最后应根据机构编制使用效益各项评估结果，分别提出职责、机构、编制及领导职数调整建议。
务实细化机构编制执行情况与使用效益评估指标
《办法》第九条规定，评估指标的衡量标准主要包括政策口径标准、预期目标标准、参照标准以及其他标准。从《办法》 第十五条明确的机构编制执行情况评估指标可以看出，设置细化执行情况评估指标的标准主要是政策口径，也就是党内法规、法律法规、党中央有关机构编制管理的方针政策、深化党和国家机构改革的原则和要求、机构编制管理规范性文件和标准等。从《办法》第十八条明确的机构编制使用效益评估指标中可以看出，设置细化使用效益评估指标的标准主要是预期目标和参照标准，也就是党和国家机构改革、体制机制调整、机构编制事项调整时确定的预期目标，以及全国或者区域平均水平，与同行业、同类别机构比较情况，与历史比较情况等。
关于科学构建评估指标体系，《指导意见》明确，从实际情况出发，在《办法》明确的指标框架基础上，分级分类设置细化指标体系。一级指标原则上保持稳定，二级指标保持基本稳定，可根据试点地区、部门（单位）实际情况适当调整，鼓励各地区、各部门（单位）围绕自身发展战略和主要职责任务设置三级指标，按照科学规范、务实管用的思路，系统研究指标体系的布局层次、衡量方法和数据来源，力求导向鲜明、定义清晰、逻辑周延、易于衡量。指标体系要能够支撑评估目的，贴近实际，体现评估对象的功能定位、区域层级、行业特点。
虽然《办法》和《指导意见》分别就设置细化评估指标，进行了方向性和操作性的明确，但试点中还是出现了两个方向性的问题需要在实际评估工作中加以规避。一是缺少对评估工作的务实性研究，把评估试点当成了一项工作任务，并直接对照评估指标模板打分，准备相关佐证材料。看似很认真扎实，但分数出来了，却不知道意味着什么，更不可能形成反映评估对象真实画像的、可以使用的结果。二是把评估工作当成要编制的一次机会。评估工作，尤其是机构编制使用效益评估是对已经批复的机构编制资源效益进行评估，而不是对将要申请的机构编制事项进行论证。按照《办法》有关规定，经过评估使用效益较高、执行情况较好的部门（单位），才会有更多的机会来申请增加机构编制资源。
按照《指导意见》要求，我们把细化自评指标体系放在了评估的准备阶段，但实际上，仅细化评估指标这一项工作我们就至少分别与试点单位进行政策解读、座谈交流并修改完善3次以上，也正是这样的反复经历提示我们，机构编制执行情况和使用效益评估，尤其是使用效益评估指标的设置与细化，是最难也最有技术含量的环节。只有在不断反复的政策讲解、座谈沟通中，才能不断靠近并真正体现评估的指导思想和工作原则：着眼加强党对机构编制工作的集中统一领导，聚焦机构职能优化协同高效，提升机构编制资源使用效益，提高机构履职尽责能力和水平，不断促进机构编制管理科学化、规范化、精细化；坚持政治引领，坚持改革方向，坚持目标导向、问题导向、结果导向，坚持科学规范、务实管用，力戒形式主义。
基于试点中细化评估指标的经历与收获，我们拟在正式推开评估工作中，将细化评估指标工作纳入正式的组织实施阶段，同时将自评与实地评估合并推进，也只有这样才能真正践行评估的指导思想和工作原则。
强化运用机构编制执行情况与使用效益评估结果
《指导意见》明确提出强化和完善评估结果运用。要有效运用评估结果，建立评估发现问题清单机制，向被评估部门（单位）当面反馈问题并提出整改建议，定期进行跟踪问效。对于涉嫌违规违纪问题，按照有关规定进行处理。要建立健全评估与审批联动机制，根据评估结果推进评估对象全面落实职责，优化机构编制资源配置，树立机构编制资源节约、集约利用的导向，引导部门（单位）在管理权限内主动优化结构、挖潜增效。上述这些要求可以说非常全面地提出了评估结果运用的方向，但实际评估工作中，无论是评估主体还是评估对象还会问同一个问题：评估到底有啥用？可见实现科学运用评估结果是需要真功夫的。
首先，要在政策宣传上下功夫。评估工作是机构编制管理走向科学化、规范化、精细化的必由之路。比较而言，评估工作开展之前机构编制事项申请与审批类似博弈，而评估基础上的机构编制事项申请与审批则彰显科学，显然就不在一个决策层面上。试点的体会充分说明，无论是各级编制部门，还是被评估部门单位，大家对评估的政策以及意义都是非常陌生的。试点已经证明，普及评估政策规定仅靠单纯的政策解读是绝对不行的，必须结合实际的评估工作才能逐渐认识、逐渐理解、逐渐接受、逐渐施行。因此，政策宣传既不是认识层面的学习了解，也不是试点层面的部分深入，而是实践层面的全面试行。也就是说试点摸索经验之后，还要经历一个试行阶段的实践消化，给评估主体与评估对象一个认识和接受的过程。否则评估工作将只能是任务层面的应付，可能会失去评估工作的真正意义。
其次，要在评估指标上下功夫。相对而言，机构编制执行情况的指标设置标准就是政策口径，难度不大，而使用效益的指标设置与细化要难得多。既要深刻体会把握机构职能优化协同高效的内涵，又要在每一个指标细化上追问：哪一项指标体现的是机构与职能的优化，既机构规格和编制规模要与职能相匹配；哪一项指标体现的是职能运行的协同，既职责清楚、边界清晰、相互配合、协作顺畅；哪一项指标体现的是机构履职的高效，既履职到位、流程通畅、充满活力、令行禁止，编制资源得到充分挖潜利用等等，并针对性地体现到每一层级指标的设置与细化上，尤其是代表区域层级、行业特点的个性化指标更要做出针对性的体现。也只有这样，评估指标的设置与操作性细化才能够反映评估对象的真实画像，并吸引评估对象主动参与到评估工作中来。
再次，要在工作机制上下功夫。《指导意见》中虽然明确要求要强化结果运用，并建立问题清单、审批联动等工作机制，但如果评估结果不能反映评估单位的真实情况，这些工作机制也将难以发挥作用。通过试点我们发现，无论是在指标构建环节，还是在评估实施阶段，都要充分调动评估对象参与的积极性，不仅能够促进结果真实，更能够确保结果发挥真正的效用。执行情况评估要让评估对象感觉到压力，指标构建要充分体现法治思维和法治方式，实地评估要切实体现机构编制的权威性和严肃性，作为评估结果的问题清单与整改建议自然会产生相应的效力；使用效益评估要让评估对象感觉到动力，从指标构建环节就要明确，使用效益评估与执行情况评估不同，并不是得分越高越好，只有主动暴露使用效益不高的问题，才能为提出事项申请提供充分且科学的依据。这样，不仅指标构建会更加务实，评估结果也将更加真实，并得到有效运用。
（作者单位：中共吉林省委机构编制委员会办公室）