中共常州市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕承担事业单位改革试点工作，是推动构建新时代公益服务新格局、加快市域社会治理体系和治理能力现代化的迫切需要和重大机遇。常州市加快推进事业单位政事分开、事企分开、管办分离，进一步优化布局结构，完善制度机制，强化了公益属性，提高了治理效能，有效促进了常州市公益事业平衡充分高质量发展。2022年，常州市委编办对市属事业单位和溧阳市事业单位改革试点情况全面开展“回头看”工作，赴 19 个部门 31 家事业单位进行实地调研，对试点情况进行再总结，对改革经验进行再提炼，持续深化事业单位改革。
常州市深化事业单位改革试点的实践探索
（一）坚持突出党的领导这个根本，全面建立政治引领、优化管理、全面覆盖的工作制度
始终坚持把加强党的领导作为深化事业单位改革试点的“根”和“魂”，保证党的领导制度安排到位、作用发挥到位、实际效果到位。
一是实现党的领导与业务工作流程再造。按照健全党对重大工作领导体制、加强党政机构职能统筹的要求，促进事业单位党建与业务深度融合、创新发展。发挥党组织在事业单位选人用人、公开招聘、职称评聘和重要业务活动的主导作用，“三重一大”事项应事先由党组织召开会议研究讨论，形成集体意见后再提交行政办公会议研究决定，建立党组织把方向、管大局的有效机制。常州市发改委所属常州市重大项目建设促进中心改革后研究制定了《常州市重大项目建设促进中心党支部议事决策制度》，明确党支部对中心事业全面领导，支部书记由中心主要领导兼任，支委会委员由单位分管领导和中层兼任，明确具体分工任务，在支委会领导下，相继研究制定了系列政策文件，确保中心各项工作在党的领导和制度指导下规范运行。
二是实现党的领导与行业管理同步提升。把坚持和加强党的领导作为改革工作的首要原则，以加强党的领导作为事业单位工作的创新点、发力点，既抓行业党建又抓行业管理，促进两者融合发展、协同提升。常州市交通运输局所属的常州市交通运输事业发展中心作为承担全市交通运输行业发展的主要公益服务职能单位，有效统筹了中心人员力量，具体承担了道路货运行业党委日常工作，先后组建 53 个道路货运行业党支部，通过推行道路货运行业“1+3+5”党建工作法，建立了4家党群服务中心和38家“龙城红色驿站”，有效提升服务覆盖面，让货车司机入行即归队。改革以来，全市累计为货运司机发放爱心礼包22400 余份，慰问困难党员货车司机 62 人次，向8522名货车司机赠送意外伤害互助保障和健康体检。通过加强交通货运行业党建，创新了新时代下对交通运输从业人员管理和服务的有效方式，全面提升了交通运输行业的政治凝聚力。
三是实现党的领导与基层党建全面覆盖。全面织密筑牢事业单位基层党组织体系，规范统一事业单位党组织设置标准，做强党在事业单位的治理单元。通过事业单位优化重组，市属事业单位中党员数少于3名的事业单位减少了31家，30家事业单位由原先的联合党支部调整为独立设立党支部，3家事业单位党组织由党的支部委员会调整为党的总支部委员会，1家事业单位党组织由党的总支部委员会调整为党的基层委员会，事业单位党的基层组织覆盖面得到了全面提升。
（二）坚持优化资源布局这个关键，全面建立职责顺畅、保证重点、运作高效的公益布局
按照坚持标准、注重公平、兼顾特色的总体布局要求，避免事业单位数量无序增长，将其总体规模控制在合理、可持续的范围内，实现内涵式发展。
一是事业机构布局进一步优化。按照优化公共服务体系和组织架构的要求，采取“大领域+小专业”“同类项+交叉项”的组合模式，通过整合、撤销、挂牌、设立分支机构、调整为登记设立不再核定事业编制等方式，对规模较小、功能萎缩和职能相同、相近等事业单位进行优化重组，全面强化事业单位服务中心、保障大局能力。除学校、医院外，常州市本级现有事业单位175家，较本轮改革前的303家已精简128家，精简比例为42.2%；溧阳市事业单位从 185 个减少至 87 个，精简比例达53%。推进市属就业、创业相关事业单位进行整合，重新组建常州市人力资源和就业创业管理中心，进一步优化职能配置，增强互补优势，落实稳就业、聚人才一揽子政策措施，截至2022年6月，中心引进各类人才4.2万人，新增就业人数5.76万人，城镇失业人员再就业2.71万人，实现就业困难人员再就业6615人，均超过了半年时序进度。此外，中心仅半年已完成全年支持自主创业目标1.3万人，组织青年参加就业见习岗位5597个，中心机构整合重组成效明显。
二是编制资源分配进一步优化。强化编制统筹力度，除学校医院外，按照不低于事业单位现有空编90%比例收回编制，改革以来，已收回事业编制1348名。加大编制资源向基本公共服务和重点民生领域倾斜，改革以来调剂增加市属学校教师编制291名；为落实中央编办关于中小学教职工编制达国标要求，全市累计增核中小学教师周转编制591名；加强文化、生态环境、安全生产等领域事业编制484名；连续4年从市级编制总量中跨层级调剂编制共580名，加强城区教育等民生事业发展，其中，改革以来调剂编制 380 名；推进城管、市场监管、卫生监督、劳动监察等领域执法重心下移、力量下沉，下划人员编制159名。结合市级部分建设管理权限下放，根据编随事走、人随编走原则，下划编制48名。增核全市疾控机构事业编制277名，按国标配齐各级疾控机构编制。
三是人员队伍力量进一步优化。结合同类事业单位整合，统筹不同事业单位相近专业技术人员力量，带动专业技术、资金设备、人才等优势资源集中，进一步提升机构编制服务效能。按照跨部门、跨领域整合要求，组建常州市食品药品纤维质量监督检验中心，承担全市食品、药品、纤维、粮油、医疗器械等方面的检验检测工作。通过资源整合、人员统筹等方式，在人员规模不扩大的情况下，进一步扩大了常州检验检测工作在全国范围内的影响力。该中心承担的药品抽检是全国46家承检机构之一，是全国唯一一家非口岸检验的地市级检验机构，中心每年上报药品不良反应报告近 6000 份、医疗器械不良事件报告3000余份、化妆品不良反应报告900余份；也是全国纤维检验机构中，开展现场公证检验最多、检验量最大的检验机构，中心每年完成食品、药品、粮油、纤维的国家、省、市级监督抽样4000余批，监督检验12000余批。
（三）坚持惠及更多人民这个中心，全面建立横向到边、纵向到底、点面结合的服务体系
始终坚持以人民为中心这个基本原则，不断改善公益服务供给结构，创新提供方式，提高服务能力和水平，满足人民群众多层次多样化需求。
一是实现公益服务横向覆盖。围绕“一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门牵头负责”目标，探索同类公益服务由一家事业单位跨部门、跨系统统一提供，全面提升事业单位公益服务集约性。常州市社会救助服务中心为市民政局所属事业单位，该中心以信息化手段为支撑，为全市不同部门全面提供申请救助家庭经济状况核对业务，搭建智慧大救助管理服务平台，推动平台与政务一张网、大数据中心的联通，形成统一政策库、数据库、资源库。目前共有14个市级部门的32个救助项目接入平台，累计收到救助申请 8100 条、受理 7731 条，汇集全市救助数据近1000万条。同时，该中心为全市各部门困难帮扶对象提供统一复核工作，2022年上半年共完成低保、临救、住保、两补等七类委托核对事项8.1万户8.8万人，逐步成为全市社会救助的中心枢纽，其智慧救助信息化平台建设、救助服务创新等成果获民政部“2021年度社会救助领域改革创新实践优秀案例”。
二是实现公益服务纵向延伸。优化部门内公益服务资源配置，推进事业单位专业技术服务力量进一步向基层延伸，全面提升事业单位公益服务便利性。常州市自然资源和规划局武进分局在全区范围内探索推进自然资源规划服务派驻服务机制，按照“受理站+中心所+技术员”模式，以各镇自然资源服务站为前台，统一受理镇范围内所有自然资源和规划相关服务事项；以按片区设置的自然资源和规划中心所为中转，负责相关服务事项汇总转接，并统筹安排人员进行现场踏勘；最后由分局统筹规划技术人员对相关资料进行审核办理，全面实现“家门口的事、在家门口办”，有效提升了基层公益服务覆盖面。推进服务延伸以来，共为基层办理建设用地规划许可证83件，建设工程设计方案378件，建设工程规划许可证 331件，乡村建设规划许可证 19件，规划验线229件。
三是实现公益服务点面结合。统筹部门内不同性质事业单位人员力量，强化综合监管、综合服务能力，全面提升事业单位公益服务统筹性。结合生态环境监测监察执法垂直管理改革要求，在全省率先探索在基层按区域设立外勤派驻点，将市生态环境局所属市生态环境综合行政执法局和市生态监控中心人员进行统筹，在市本部和县本级保留少量的执法人员和技术监管人员，主要负责业务协调和重点监测监控能力建设；其余人员全部下沉至外勤派驻点，发挥好“探针”作用，派驻点人员既是“执法员”，也是“采样员”，在日常执法巡查中发现的问题可以及时进行采样固定，最大程度发挥了人员编制统筹使用效能，有效强化了生态环境执法的时效性，提升了生态环境监测监控效能，全面守住生态环境保护红线。2022年上半年，全市生态环境系统累计检查企业 11520 厂次，立案查处环境违法行为 957件，其中移送涉嫌环境污染犯罪案件4件、大案要案69件。
（四）坚持创新体制机制这个要素，全面建立资源汇集、充满活力、服务发展的管理模式
进一步解放思想，创新事业单位机构编制管理，坚持改革与创新两手抓，积极创造条件转变公共服务提供方式，满足人民群众公益服务需求。
一是实现人员分流方式全面创新。出台《常州市属事业单位选调工作人员暂行办法》，对人员富余的事业单位，采取组织选调或公开选调的形式，连续 5 年分流在编人员 150 名，实行人走编收。同时，进一步研究细化人员安置措施，针对不同经费渠道、不同人员身份制定相应安置方案。事业单位撤销后，现有在编人员原则上在主管部门相同经费渠道单位安置，如没有相同经费渠道的，则可在主管部门其他经费渠道事业单位空编内进行安置，并按新经费渠道进行管理，对符合调任条件的也可调任至主管部门机关。市级各涉改部门全部完成涉改人员分流安置工作，其中市本级 15 家撤销的事业单位在编人员（共93名）安置到22家新单位工作。
二是实现人员引进方式全面创新。常州市本级出台《关于创新市属事业单位编制人事管理服务高层次人才引进的通知》，通过周转编制保障、特设聘用岗位、创新激励政策的方式，对确需引进高层次、紧缺人才的单位，由机构编制部门统筹安排编制保障。2021年3月，公布187个高层次人才岗位，全部面向博士生以上学历或副高以上职称的专业技术人才。此外，溧阳市作为试点县，在本次改革试点中进一步探索党管人才的有效途径，建立了事业编制“周转池”，明确日常管理、工资待遇、人事考核等方面的配套政策，用人单位由于编制或者单位性质所限，不能满足落编需求的，相关人才统一调入市委组织部所属党群服务中心，为单位及时补充紧缺人才打开了绿色通道，目前使用溧阳市“周转池”编制已达114人。
三是实现人员管理方式全面创新。出台《关于推进常州市教育局直属学校教师“局管校用”管理体制改革的实施意见》，在市属学校全面推行基础教育教师编制“局管校用”管理体制，市属初高中学校不再单独核定编制，由市教育局统筹管理，进一步化解教师数量校际不均衡、结构性缺编等问题。出台《关于开展公办幼儿园教师员额管理试点的指导意见》，全市全面实行公办幼儿园教师员额管理，在职称评定、进修培训、管理使用等方面与事业编制人员享受同等待遇，全市累计核定幼儿园教师员额3056名，实际招聘幼儿园员额制教师1365名。深化公立医院推进人员编制备案制管理，全市累计核定备案人员控制数11696名，改革以来累计增核市属公立医院备案人员控制数1128名。
常州市深化事业单位改革试点的难点分析
（一）改革推进进度“上下不一”的“冲突”
本次深化事业单位改革试点是对常州市事业单位进行的一次系统性重构和整体性重塑。作为全省4个试点市之一，各部门所属事业单位重组后，打破了原有国家、省、市事业单位之间的对应关系，由于全面推开深化事业单位改革与试点之间还存在一定时间差，条线部门上下之间协调沟通方式还依赖于原有“一一对应”的方式，一些系统在资金、政策方面的扶持往往通过事业单位之间下达。改革进度的“上下不一”客观上对一些原有业务工作开展造成了影响，对改革后上下级部门间业务指导、沟通协调提出了新的要求。
（二）人事管理政策“以旧管新”的“困难”
稳妥推进改革任务落地见效，关键在做好“人”的工作。常州市自2017年以来先后承担了承担行政职能事业单位改革试点和深化事业单位改革试点任务，因改革期间机构人员冻结，全市超过 50%的事业单位已没有 30 周岁以下的在编人员，急需补充新人员。但同时，本轮改革试点中事业单位整合撤并较多，部分单位存在超编、超岗和超职数配备情况，现有岗位和职数主要用于消化安置原有人员。这些情况客观上导致了一方面事业单位人员结构亟待全面优化，另一方面新招聘人员在岗位聘用、职务晋升方面机会较少，人员激励渠道收窄。这些矛盾和困难对原有的事业单位岗位设置、岗位聘用等人事管理政策提出新的要求。
（三）财政供养人员“只减不增”的“矛盾”
本次深化事业单位改革试点主要落实严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展的要求，实现瘦身和健身相结合。但由于常州市生产经营类事业单位改革开展较早，2012 年明确事业编制“只减不增”基数时，全市事业单位编制总量在全省仅排倒数第二，按事业编制与人口比在省内排倒数第三，而事业编制使用占比最大的教育卫生编制配备要求与人口数挂钩，经过近些年来的事业单位改革，通过内部挖潜解决民生领域编制缺口已到极限。常州市作为人口流入地，七普常住人口较六普时增加了14.32%，特别是全市公办中小学在校生数从2012年的 37.37万增长到 2021年的 51.70万，增长了38%。2012年核定的事业编制总量已难以满足当前公益事业发展需要，这对从更高层面开展机构编制统筹调剂提出了新的要求。
常州市深化事业单位改革试点的思考认识
（一）始终突出政治建设，全面加强党的政治引领力
一是切实加强大局意识。本次深化事业单位改革试点将加强党对事业单位的集中统一领导列入改革的核心工作。要注重把“党建思维”传导给事业单位行政负责人，切实加强大局意识，树立抓党建就是抓业务的观念，充分认识党建与业务“一体两面”的关系，树牢“党建思维”，善于从业务工作的薄弱环节背后查找党建的短板，善于从补齐党建短板入手推动业务工作更上一层楼。要继续促进党建与业务深度融合、创新发展，从思想上解决“两张皮”问题，自觉做到把党建与业务融为一体抓，构建抓组织、抓党员、抓载体、抓业务的党建工作新格局。
二是切实加强管理意识。行业部门所属事业单位是重要的社会管理力量，要树牢“管行业就要管党建”意识，抓实党建引领行业治理各项工作。要发挥好事业单位直接面对服务对象的一线优势，探索创新行业党建工作方法和机制，落实意识形态工作责任制，采取行业统建、龙头带建、区域共建等方式推动实现各类别行业党组织应建尽建，加强党对社会力量兴办公益事业的领导，确保党的组织和党的工作全覆盖，全面发挥“管行业、管党建”的职能优势。
三是切实加强服务意识。全面树立“强服务就是强党建”意识，以事业单位党组织为主渠道，主动服务、向前一步，积极帮助各类服务对象解决实际困难，切实将党组织关怀传递到行业企业和普通群众当中。以事业单位党建工作为引领、以社会公益服务项目为载体，主动强化服务职能，积极组织党员员工进基层、进企业、进家庭，开展各类为民办实事活动，为基层纾困、为群众解难。同时，可以结合服务对象特点，搭建专门沟通平台，让服务对象有麻烦找单位、有困惑找党员、有困难找组织，建立线上线下诉求表达处理长效机制，促使事业单位提供更让群众满意的公益服务。
（二）始终突出服务第一，全面加强公益事业保障力
一是努力实现有章理事。建立健全制度机制是本次深化事业单位改革的重要内容。常州市本级印发了154家事业单位机构职能编制规定，197家事业单位（含学校、医院）制定了政事权限清单和章程，初步建立了事业单位常态长效的管理机制。要继续细化机构职能编制规定这个基础，科学配置机构职能，规范设置内设机构，合理确定编制职数，形成一套务实管用的设置口径。要把牢制定政事权限清单这个关键，分层分类确定事业单位与主管部门、行业管理部门、人事综合管理部门在干部人事管理、收入分配、财务资产、业务运行等方面的权限，构建科学的事业单位外部管理体系。要规范事业单位章程制定工作，按照加强党的全面领导、科学民主管理与依法依规运行有机统一的要求，针对不同行业特点，研究形成各类章程范本，明确章程制定流程，形成章程执行监督制度，为构建运行顺畅、协调高效、充满活力的事业单位现代治理机制提供保障。
二是努力实现有人干事。牢牢把握“人”这个关键因素，推进深化事业单位改革各项工作落到实处。要继续探索创新人事管理制度，对整合力度较大、单位规模较大的单位研究科学岗位设置管理办法，合理确定岗位比例，进一步拓宽事业单位人员晋升渠道，激发干部队伍活力。要科学制定用编口径，对于因改革人员长期冻结、空编较多的单位，应结合单位干部队伍年龄、技术、学历层次，做好“个案”研究，多渠道引进人才，优化干部队伍结构。要畅通事业单位人员交流方式，继续深化事业单位人员公开选调工作机制，做大人员“流量”，完善编制“周转池”制度，扩大高层次人才引进范围，不断提升事业单位干部整体素质。
三是努力实现有钱办事。全面规范事业单位财政保障范围，按照国家政策和以事定费原则，对不同类别和不同经费渠道的事业单位实行不同的财政支持方式和动态调整制度。对于经营职能剥离、公益职能消失，不再开展对外经营业务或已不实际履行单位职责的经费自理事业单位，原则上应予撤销；对于因经营职能剥离、行政事业性收费取消等因素缺乏稳定收入来源、收不抵支但仍需履行公益职能的经费自理事业单位，可按规定程序，调整为差额补贴或全额拨款事业单位，开设“预算单位零余额账户”，相关经费逐步保障到位。探索对不同类别事业单位试行不同绩效工资总量管理，逐步建立绩效工资向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜的分配模式，全面提升事业单位公益服务效能。
（三）始终突出质效优先，全面加强服务发展战斗力
一是不断优化事业单位布局。着眼事业单位的系统性重构和整体性重塑，切实增强改革的系统性协同性实效性。要加强改革的系统性谋划，结合各层级政府事权划分情况，统筹谋划省、市、县各层级事业单位全面深化事业单位改革方案，不片面追求事业单位设置“上下一般粗”，进一步理顺对应关系，使工作指导更顺畅、权责关系更协同、保障服务更高效。要加强改革的协同性推进，在充分考虑各试点市、县改革现实的基础上，建议全面推开深化事业单位改革时，应统筹各层级实施进度，省、市、县压茬推进，为基层改革工作做好引领和示范。要创新改革的实效性举措，探索上级部门指导下级业务工作的新途径、新方法，改变原有的依靠下达资金、指派项目的“条条管理”模式，更多通过绩效评价、项目评比等方式，指导下级部门全面提升业务水平。
二是不断优化行业编制资源。全面优化编制配置机构，提升编制使用效益，进一步打破编制“领域”壁垒。要进一步加强编制跨部门统筹力度，在不突破编制总量前提下，结合事业单位职责任务和在编人员情况，按比例收回部分编制，确定编制合理规模，有效增加可调控编制总量。要进一步加强服务中心保障大局力度，强化机构编制服务意识，全面守牢保障民生底线，推动编制资源向重点领域、民生领域、基层一线倾斜，做到保必需保基本。要进一步加强机构编制评估工作，全面总结机构编制评估试点工作经验，强化编制使用动态管理，结合单位履职和人员结构，差异化结构化调整单位用编规模，通过严格用编审核实现编制控量提效，防止编制资源空置沉淀。
三是不断优化地区编制配置。随着经济发展、人口增加与编制“只减不增”矛盾日益突出，打破编制层级、区域壁垒势在必行。加快探索跨区域编制调整，在大市范围内，根据各县（区）人口规模、公益服务需求进行编制统筹调剂，将相对富余的县（区）编制使用权统筹调剂至人口集聚大、编制基数小的区域，实现行政区划范围内层级间平衡。一方面，市级在充分挖潜的基础上，加强市级编制统筹调剂力度，全力保障缺编严重的中心城区，缓解城区民生事业保障压力；另一方面，建议省级乃至中央层面，结合各地人口变化和公益事业需求变化情况，在更高层面开展跨市域、跨省域编制调剂和动态调整工作，加强对人口流入大、编制资源少、结构性矛盾突出、内部挖潜创新好的地区提供更大的机构编制支持力度，保障经济高质量发展、公共服务高品质供给、城市高水平治理需求。