胡 振 吴国洪 李 攀 徐 喆
〔内容提要〕本文以江苏省淮安市为例，探索在基础教育、基层医疗、公共文化、生态环境以及社会治理等基本公共服务领域，进一步深化机构编制供给侧改革，加大资源统筹调配力度，推动公共服务优质均衡发展，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
公共服务关乎民生，连接民心。近年来，淮安市机构编制部门深入贯彻落实省、市关于推动公共服务高质量发展的决策部署，聚焦人民群众最关心最直接最现实的民生问题，树立系统观念，强化底线思维，在扩供给促普惠上下功夫，着力优化布局结构，完善制度机制，强化公益属性，不断织密民生保障网。
当前做好公共服务保障工作的政策方向和现实意义
（一）新时代公共服务体系建设的发展定位
党中央明确，构建优质均衡的公共服务体系是落实以人民为中心的发展思想、改善人民生活品质的重大举措，是促进社会公平正义、扎实推动共同富裕的应有之义，对增强人民群众获得感、幸福感、安全感，进一步彰显中国特色社会主义制度优越性，具有十分重要的意义。
（二）省委省政府加快推进公共服务体系建设的有关政策
《江苏省“十四五”公共服务规划》明确公共服务主要范围包括学有所教、病有所医、环境改善、文体服务保障、公共安全保障等多个领域，规定到 2025 年基本建成优质均衡的公共服务体系，率先实现基本公共服务均等化。省委省政府、省级相关部门陆续出台新时期教师队伍建设、城乡基层医疗卫生机构改革、文艺院团改革、院前急救体系建设等系列文件，对相关领域公共服务提出了更高的标准和要求。
（三）本市公共服务体系建设的目标任务
淮安市将加快公共服务体系建设作为全面建设长三角北部现代化中心城市奋斗目标的重要内容，重点打造了“学在淮安”“医在淮安”“美丽淮安”等公共服务品牌，一定程度上成为优化营商环境、集聚产业人才的比较优势。
（四）公共服务机构编制供给的新挑战
事业单位作为政府提供基础公共服务的主体，实际承担政府对基本公共服务供给的兜底责任，教育、医疗、文化等类别事业单位编制占全市事业编制总量的70%以上。当前，公共服务发展不平衡不充分的问题仍然比较突出，基本公共服务存在短板弱项，区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，公共服务资源配置机制不尽完善，服务效能有待提高。对此，中央编办、省委编办专门印发事业编制挖潜增效的指导性文件，要求各地统筹盘活用好沉淀和低效配置的事业编制资源，优先保障普惠性、基础性、兜底性公共服务需求。
淮安实践和成效
围绕党委政府中心工作和民生发展所需，淮安市委编办持续深化机构编制供给侧改革，扎实推进“五个一”措施，进一步盘活资源、优化布局，取得了明显成效。
（一）突出编制统筹使用，建立健全一个教职工编制动态管理机制
长期以来，本市教职工编制配置面临三方面挑战：一是城镇化进程加速带来生源快速集聚，“十三五”以来中心城区人口由原来的不足110万人激增到现在的近160万人，中心城区在校生增长15000余人，重点片区师资短缺问题凸显。二是中小学育人方式改革，全省实施新修订的中小学课程方案和课程标准，全市近三年新改扩建21所普通高中，现有教师队伍规模和岗位设置标准难以满足新时代教育发展需求。三是规范民办义务教育学校发展，全市民办学校就读学生占比要从15.7%压减到5%，公办学校预计增加55000名在校生，按国家师生比需调剂约3000名教职工编制。
针对上述问题，本市在省内率先探索总结出一套教职工编制动态管理办法，主要分为三个阶段：
先行探索阶段（2016—2017 年）：根据公安、国土等部门提供的户籍迁移数据，按照城区生源比进行测算，从人口流出较多的县区跨层级调剂754名教职工编制，并从市级面上调剂200名事业编制，用于保障“十三五”期间中心城区新建中小学。
逐步完善阶段（2018—2020年）：一方面，深化县管校聘改革，全面按学段核编、用编，进一步释放编制资源。另一方面，深入开展内部挖潜，从面上置换一定数量自收自支编制，加大热点学校保障力度。
建章立制阶段（2021—2022 年）：牵头印发《关于推进教职工编制供给改革促进基础教育高质量发展的实施意见》（淮编办发〔2021〕52 号），核定各县区教职工编制标准核定数、控制使用数，明确超出使用编制数的部分，所有权仍归原县区，使用权在全市范围内统筹调剂。
通过长期不懈的努力，我们主要取得三方面成效：一是基本厘清市区办学责任，优化服务供给体制。城区新建普通高中、职业院校由市举办管理，义务教育学校和幼儿园由区负责举办管理。二是盘活存量资源，提升编制使用效率。跨区域跨行业调剂了1800余名教职工编制，有效缓解了中心城区教师紧缺问题，基本解决了城乡之间、区域之间“有编不用”和“无编可用”的结构性矛盾。三是多层次保障用编，优化教师队伍结构。全市中小学用编数连续五年占用编总量60%以上，大力支持通过“名校优生”和公开招聘等方式招引高层次、紧缺专业教师，在编教师总数净增长2900余人。
（二）突出资源配置优化，集成推广一批基层卫生队伍建设经验做法
针对基层医疗卫生机构业务发展不均衡、编制资源配置不合理、人员管理不规范等问题，市委编办牵头人社、卫健、财政等部门印发《关于创新人员编制管理推进基层卫生人才“县管镇用”的意见》，在编制管理、岗位管理、人员管理等方面打出政策“组合拳”，着力“补短板、促规范、强基层”。
一是调“优”总体结构布局。根据基层镇街的地理条件、医疗资源、服务人口状况以及发展需要，推动35家镇卫生院、社区卫生服务中心转设为分院、门诊部或康复护理院等。支持区域紧密型医疗共同体建设，在机构规格和编制配备等方面向农村区域性医疗卫生中心倾斜。
二是深“挖”存量编制资源。全市增核基层医疗卫生机构300名编制，各县区均达到每万名常住人口配备13名以上编制标准，2021年批复使用1300余名编制公开招录基层卫生人员和农村定向医学生，年度增长10%以上。
三是建“强”基层卫生队伍。赋权县区卫健委统筹调度县域内基层医疗卫生机构事业编制和专技岗位，由其统一管理人事关系、统一安排用编计划、统一组织公开招聘，对全科、公共卫生等岗位开考比例降低到1∶2，副高职称以上人才不设开考比例。根据基层医疗服务需求、基层医疗机构地域分布等情况，采取竞聘上岗、积分选岗、双向选择等方式调整300名左右基层卫生人员工作岗位，基本厘清公立医院、乡镇卫生院和社区服务中心之间“多角债”问题。
四是激“活”人员合理流动。为缓解基层卫生人才招引难问题，统筹调剂400名编制建立基层卫生人才“周转池”，专门引进基层卫生高层次或紧缺专业人才，“入池”人员在县域医疗卫生机构中统筹分配，周转期满后在基层医疗卫生机构中进行定编定岗，如被县级公立医院择优选用，按有关程序办理调动手续。
（三）突出系统功能再造，整体重塑一套生态环境执法监测职能体系
根据生态环境监测体系监测能力现代化建设和深化生态环境保护综合行政执法改革有关要求，优化调整生态环境系统事业单位机构设置和职责划分，进一步理顺体制、强化统筹。
一是推动执法人员力量下沉。全市按片设置26个生态环境执法所，跨层级调剂100余名编制，确保每个执法所配置不少于4人。在市生态环境综合行政执法局增设经济技术开发区分局、工业园区分局，进一步加强重点片区执法监管工作。
二是组建市县监测监控机构。整合原有生态环境专业监测力量和相关监控平台，组建市、县生态环境监测监控机构，统一负责执法监测、分析预警和指挥交办等工作，厘清其与执法队伍之间的职责边界，完善工作衔接机制。
三是全面实行“局队合一”。县区生态环境局与生态环境保护综合执法局实行“局队合一”运行模式，领导交叉任职、人员统筹使用、任务统筹安排，综合设置 5 个业务科室，统筹负责水、气、土、固废等领域行政监管、污染防治和执法检查工作，进一步发挥编制规模效益。
（四）突出品质内涵提升，归并重建一组地方文化传承发展平台
按照加强党的领导、坚持社会效益优先、坚持以改革促发展的工作方向，整合各类文化资源和服务机构，构建以保护传承发展为主体的发展路径。
一是整合组建大运河文化带建设管理机构。整合市里运河办、古淮河·西游记管理发展中心等2个正处级发展平台和3个正科级场馆管理事业单位，组建省内首家市级大运河文化带实体管理协调机构—市大运河办，调整由市委宣传部管理，机构职能从里运河拓展到大运河，负责统筹推进全市大运河文化带和国家文化公园建设管理工作。为进一步理顺上下关系、健全工作体系，研究批复大运河沿线4个县区相关职能机构，负责县域内大运河文化带规划建设管理相关事务。
二是撤并重组地方戏曲文化保护传承机构。深化市直文艺院团改革，整合省淮海剧团、省长荣京剧院、市淮剧团和市人民大会堂、市戏曲非物质文化遗产传承发展中心相关职责和人员编制，组建市文化艺术中心，下设3个传习所，承担政策宣传、公共服务、惠民演出、艺术普及等工作。为保障地方剧种的传承发展，市财政参照在编人员待遇另行保障90名员额，用于招引新进低学历的特殊技能人才。
三是综合设置文物保护和考古研究机构。整合市文物保护所、文物考古研究所，组建市文物保护和考古研究所，调剂30名事业编制，推动其做大做强。在文物资源富集、工作任务重的淮安区、盱眙县成立综合性考古和文物保护事业单位，其他县区通过机构挂牌等方式明确相关职能机构。
（五）突出智慧引领数字赋能，研究搭架一张社会治理现代化指挥网络
围绕“一网同用打基础、一网统管优治理、一网通办惠民生”的目标任务，研究谋划市域社会治理现代化指挥体系建设总体思路，牵头推进指挥中心机构组建和实体化运行，得到了市领导的充分肯定。
一是构建“领导小组+指挥中心+集团公司”的组织架构。成立市域社会治理体系和治理能力现代化建设领导小组，负责统筹规划市域治理体系建设工作，研究决策重大事项。整合组建市市域社会治理现代化指挥中心，承担领导小组办公室日常工作，负责相关机制建设、综合协调和指挥调度事务。成立专门的合资集团公司，负责提供数据信息基础设施和技术支撑。
二是实行“有统有分、统分结合”的管理模式。归并智慧城市建设、政务数据建设管理、市域社会治理等职能，赋予市市域社会治理现代化指挥中心“平台建设、数据汇聚、综合监管、监测预警、分析研判、联动指挥、督查考核”等7大核心功能，推动其在跨部门、跨区域、跨层级数据赋能、信息调度、应急指挥等方面充分发挥“统”的作用，重点打造“部门综合监管、联动应急处置、数据挖掘应用”三类实践场景，但不替代、不包揽相关部门的日常运行管理职能。
三是建立“1+3+N”工作机制。建成市域社会治理现代化指挥大厅，应急指挥中心、网格化服务管理中心、公安指挥中心等3家单位整体进驻，在信息数据、业务流程上与指挥中心高度融合。消防、水利（汛期）、气象、地震、自然资源等部门在指挥大厅设立联勤指挥专席，负责突发事件的先期预警、快速反应和专业处置，由指挥中心统一负责进驻人员和重点应急联动部门派驻人员的日常管理和绩效考核。依托事件通、网格通、认证通、地信通等城市操作系统，实现指挥中心与各类投诉举报平台、应急处置平台、综合执法指挥平台、公共服务信息平台互联互通，构建形成数据采集、传输、储存、处理和反馈的闭环，基本实现市域社会治理“全域可视、专题可研、隐患可防、实时可指、长效可治”。
关于推动公共服务高质量发展的有关思考
随着经济社会发展水平的不断提升，人民群众生存发展对公共服务的依赖性逐渐增强，科技助推公共服务发展能力越来越强，基本公共服务、非基本公共服务与生活服务之间的边界也将随之发生变化，这些对公共服务体系的范围、水平和质量提出了更高的要求。
（一）推动基本公共服务均等化发展
强化政府在基本公共服务保障中的主体地位，坚持社会公平，加快补齐服务短板，以资源配置标准化推进基本公共服务均等化。上级机构编制部门有统一核编标准的，在确保各地达标的基础上，加大人员编制统筹配置和跨区调整力度，进一步消除区域之间、城乡之间的配置差异。如合理有序扩大城区学校、县区高中的编制供给，逐步达到省定9%的上浮标准；持续优化基层医疗卫生机构布局，鼓励通过名校优生、定向培养医学生、三支一扶等渠道引进基层卫生人才，适当放宽儿科、全科、中医药和公共卫生医生进编门槛，进一步扩展基层医疗卫生机构之间、基层医疗卫生机构与公立医院等县级公共卫生机构之间的人员流动通道。上级机构编制部门没有统一核编标准的，在编制调剂空间和财政承受能力的范围内，加强与行业标准的统筹衔接，争取资源供给大致均等。
（二）推动重点领域公共服务扩容
围绕供需矛盾突出的公共服务领域，在学前教育、职业教育和县级公共卫生机构逐步增加编制供给，尽力而为、量力而行，充分发挥导向、杠杆作用。一是全面推开公办幼儿园人员备案制管理，新建幼儿园至少核定3-5名编制，力争在编（备案制） 教师占比在三年内达到全省平均水平。二是探索将中职院校纳入中小学教职工编制动态管理范畴，加强对全市初中毕业生和职业教育在校生的动态监测，支持市委市政府推动升格的中职院校按照1∶18的师生比配备专任教师，其他中职院校按照1∶20的师生比配备专任教师。三是根据区域服务人口、业务开展情况，加强血站、急救中心等公共卫生机构编制供给，不足部分通过政府购买服务等方式解决。动态调整公立医院人员总额，对符合条件的编外聘用专业技术人员，可通过公开招聘等形式择优录用，纳入编制管理。
（三）推动公共服务效能提升
根据深化事业单位改革的有关要求，全面加强事业单位精细化管理，对面向社会提供公共服务的事业单位探索分领域制定公共服务清单、履职效能评估清单、编制保障岗位清单等，在核编、用编环节尽量给编制“戴帽子”，切实优化在编人员结构，提升编制保障效益。各类工勤服务、辅助性服务，按照政府购买服务有关规定向社会力量购买。同时应强化服务数据互联互通，依托大数据共享平台，推动跨地区、跨部门、跨层级的协同应用，促进“互联网+公共服务”发展，支持市、县区公共服务机构对接基层、薄弱地区，推动基层公共服务平台与社会治理网络有机结合，提高基本公共服务的可及性和便利性。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）