中共淄博市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕镇街机构职能体系为镇街履职担当发挥了支撑保障作用，但目前还存在职能匹配性不够优、机构载体适用性不够强、人员编制资源使用效益不够高、治理政策不够集成等问题，需要机构编制部门发挥改革的牵引轴心作用，以有解思维向体制要活力、向机制要能量、向资源要效益，不断完善镇街机构职能体系建设。
习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策。淄博市委编办围绕加强机构职能体系建设，深入52个镇街、部门，与近300名负责人就基层治理现代化建设聊现状、找问题、谈原因、寻对策。
通过调研来看，镇街在促进全市经济社会改革发展稳定中发挥了“压舱石”作用，特别是在社会稳定、乡村振兴、疫情防控和防汛抗汛等攻坚工作中发挥了“先锋队”作用。机构职能体系建设为镇街履职担当提供了体制机制保障，但与推进基层治理现代化建设相比还存在一定差距，主要体现在职能权限匹配性不够优、机构载体适用性不够强和人员编制资源使用效益不够高、治理政策不够集成等四个方面，需要机构编制部门进一步发挥体制机制改革的轴心作用，以有解思维向体制要活力、向机制要能量、向资源要效益，最大限度服务保障镇街发展需求。
镇街机构职能体系现状特征
淄博市现有镇街 88 个（街道 31 个，镇 57个），共设置工作机构1059 个、核定编制7853名，自镇街行政管理体制改革开展以来，通过减负增效、赋权明责和资源集成等措施，基本建立起了扁平、简约、高效、便民的镇街机构职能体系，具体来说主要有三个方面特点。
（一）围绕明责减负，推进基层事情办得了
一是探索开展规范县镇“属地管理”，编制主体责任和配合责任清单以及镇街职责任务清单，明确县乡责任边界，赋予镇街对职能部门的呼叫协调权，建立“镇呼县应、上下联动”工作机制，《新闻联播》《山东新闻联播》共3次进行宣传报道。二是开展“五项权力”赋权工作，赋予镇街在辖区范围内综合管理权、重大决策和重大项目建议权、规划参与权以及对派驻机构负责人的人事考核权和征得同意权，增强镇街统筹协调能力。
（二）围绕赋权增效，推进基层事情基层办
一是深化便民服务，做实做优镇街便民服务平台机制，将镇域范围内所有审批服务和公共服务事项，统一纳入便民服务中心，指导探索建立镇级行政审批服务所，与便民服务中心一体办公，减少群众多头跑、重复跑。二是探索强镇扩权，以省级经济发达镇为示范，赋予县级行政管理权限，分别制定包含99项权力事项的金山镇放权目录和106项权力事项的马桥镇放权目录，扩大经济社会管理权限。
（三）围绕资源集聚，推进基层事情有人办
一是充分使用镇街机构限额资源，顶额搭建“七办五中心”组织框架，实行“规定+自主”设置模式，如为强化党建机构载体作用，统一设置党建工作办公室；为强化城市社区治理，支持31个街道自主设置社区管理服务机构。二是充分发挥编制资源效益，统筹市县两级空余编制，累计向镇街下沉核增1400名编制，核增比例达17.8%。实行行政、事业编制分类管理，人员统筹调配使用的灵活政策，充分保障了镇街用编、用人需求。
镇街机构职能体系存在的问题
（一）职能权限匹配性不够优
1.镇街在职能部门“属地管理”任务转嫁与辖区群众“全能型”政府诉求中夹缝履职。一是县镇关系倒挂，职能部门仍存在以“重心下移”“专项要求”“考核评比”等多种形式转嫁工作情况，使镇街成了为职能部门“打工的人”“干活的腿”。由于人员力量、专业技术、法定职能的有限，镇街多只能靠脸面、靠人情、靠劝说为主，部分工作很难落到实处，执行来来回回，问题却反反复复。二是“全能型”政府兜底履职，面对多样化民生诉求，镇街以有限的治理资源，发挥“全能型”兜底角色，甚至是兜揽了一些本应由市场主体承担的工作。如对于一些物业不健全的老旧小区，面对投诉转办，镇街很多时候只能“亲自下场”，出人出钱来发挥物业公司作用。
2.镇街职能配置不够细分。一是缺少功能定位的细分，存在千镇一面的同质化情况，缺少因人口、产业、地理位置、资源禀赋以及交通区位产生的特色化定位。二是缺少职能重心的细分，对镇街面临的不同治理困境，如镇在村落空心化背景下如何履职落实好乡村振兴任务、街道在人口不断涌入情况下如何完成好城市治理任务，缺少差异化的职能配置。
3.职能清单体系不完善、落地力度不够。一是清单事项概括笼统模糊，与镇街实际承担的职能任务存在一定的脱节，对一些突发性、临时性、运动性的事项难以概括体现。二是清单编制与使用间存在脱节，清单基本内容多是对法律、法规、规章的梳理汇总，对行政协作缺少实质性的约束，重清单编制、轻清单使用现象明显。
4.重点职能领域压力突出。在调研过程中，有镇街主要负责人表示“压得喘不过气来”“没有功夫去好好琢磨怎么发挥好的效益，疲于应付”“活越干越多，压力越来远大”，而这些压力主要来自于以下五个领域：一是信访维稳的安定性，如每年重大节庆时点对重点人群的属地管理；二是安全生产、生态环境的严肃性，如安全生产、生态文明的大督查；三是考核排名、成绩评比的复杂性；四是开会、督导、迎检的繁琐性，只要是上级部门来人的，镇街主要领导都需要陪同；五是突发式、运动式与应急式工作的急迫性，如近年疫情防控落实、防汛任务落实、疫苗指标任务推进和创建文明城市等工作。
（二）机构载体适用性不够强
1.镇街应急管理载体机构缺失。近年来，镇街在防汛抗汛、疫情防控等应急管理事项上发挥了较好枢纽保障作用，但与市、县应急管理体系建设相比，镇街无专门的机构载体、无专门的人员队伍，缺少制度性的应急管理体系建设。在日常对上业务联系上，多由镇街安全生产监管和环境保护办公室与县级应急管理部门、生态环境部门对口对接，存在聚焦口浅、履职面窄的问题，不利于建立健全系统化的镇街应急管理体系。
2.镇街综合执法办公室职能作用发挥有限。一是执法权限有限，镇街作为最基层政府，基本没有法定执法权，该机构多以承担城市管理巡查检查任务为主。二是统筹力量有限，该机构除与综合执法中队一体办公外，基本难以统筹其他派驻执法力量。三是人员配备有限，该机构平均在岗人员仅3-4人，其中执法中队人员1-2人，有的区县未落实执法中队下沉工作要求，一定程度上导致该机构难以充分履职。
3.派驻机构属地化管理程度低。一是派驻机构负责人考核、任免虽已基本实现征求镇街意见，但在具体管理上仍以部门为主，镇街在协调指挥上缺乏力度。二是派驻机构与镇街工作机构缺少规范性的融合制度。一方面，除执法中队实现与综合执法办公室一体办公外，其余派驻机构与镇上工作机构缺少职能融合；另一方面，派驻机构负责人与镇街负责人缺少交叉任职，也缺少派驻机构负责人参与镇街党政会议的规范制度。三是派驻机构人员的人事关系、工资关系、办公经费及党团关系多以派出部门管理为主，镇街缺少管理抓手。
（三）人员编制资源配置效益不够高
1.编制配备与量化依据脱节。一是编制核定参考因素缺少动态衔接。镇街现行编制基数是以2010年撤乡并镇改革时按一类镇、二类镇和三类镇三个类型镇核定的，主要以人口、财政收入和管辖面积三个量化指标为依据进行核定，但10余年以来，由于城市化、产业化及相关管理政策的调整，镇街三个指标因素均已发生较大变化，但编制未同步统筹增减。二是编制下沉核增存在大水漫灌。编制下沉在具体镇域分配时，存在重平衡照顾、轻重点支持的情况，对各镇街工作任务量、现有人员编制结构缺少统筹研判。
2.人员编制资源效益使用不够充分。一是行政、事业资源配置倒挂。在编制核定上，行政编制少、事业编制多；在机构限额管理与领导职数配备上，行政机构多、领导职数多，事业机构少、领导职数少，导致事业人员天花板现象更为明显。二是偏远镇人员老化现象突出。相较于城区街道及郊区镇，偏远镇存在离家较远、交通不便、条件相对较差的不足，年轻干部较少优先选择偏远镇，加之偏远镇内部年轻人遴选调走的比例相对较高，导致年龄老化现象突出。三是编外用工现象明显。由政府负责工资报酬但未纳入机构编制实名制系统管理的编外人员总量较大，主城区编外人员多于其他区县编外人员、街道编外人员多于镇上编外人员。
（四）基层治理政策不够集成
1.上对下分解考核指标太多。目前虽然名义上只有经济社会发展综合考核一个大的考核体系，但其中的具体指标都是分解到部门，部门再进一步分解到镇街，层层考核、层层加码的情形难以避免。
2.追责问责压力太大。各项基层治理制度规范虽然不断健全，特别是容错纠错机制已普遍建立，但制度文件仍还难以兼容基层治理的多样性、复杂性、特殊性和突发性，镇街治理自主空间有限，一定程度上会压抑基层治理的自主性、创新性和积极性。
3.物质保障的有限性。主要体现在三个层面：一是县镇两级财政运行状况普遍较差；二是镇街工作人员物质收入没有明显高出职能部门，对年轻人吸引力度仍有限；三是街道在工作量不断增大，特别是城市管理压力不断加大，有的街道工作量甚至远多于乡镇情况下，因政策限制不能等同享受乡镇补贴。
下一步思路建议
习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制机制创新。针对调研中发现的问题和不足，机构编制部门作为体制机制改革的参谋者、实施者，应直面镇街行政管理背后的深层次需求与深层次矛盾，以有解思维，着力从四个方面加强镇街机构职能体系建设，撬动机构编制资源杠杆效应。
（一）明确职能定位，加强镇街职能精细化配置建设
一是错位明确镇街职能配置，在明确党的建设、公共服务和社会治理等职能基础上，区别化推进经济职能转变，对城市化水平高、人口集聚明显、服务业比重高的街道逐步淡化经济发展职能，完善取消街道招商引资、协税护税职能的配套政策，引导做好市政市容管理、物业管理以及流动人口服务工作；对其他镇街，推进把发展重心转到做好乡村振兴、农业产业发展以及营造良好营商环境和人居环境上来，增强经济辐射带动能力。二是深化镇街五大治理能力建设。加强行政执行能力建设，做强综合执法办公室，探索赋予镇街行政执法权；加强为民服务能力建设，做优便民服务中心，推进政务服务事项依法下放；加强镇街议事协商能力建设，做优做多包括社区群众、人大代表和政协委员在内的治理合伙人；加强应急管理能力建设，配套设置应急管理办公室，配齐人员力量，明确职能权限；加强平安能力建设，做强综治中心，发挥好网格化治理平台枢纽作用。
（二）理顺条块关系，加强县镇一体协同化建设
一是强化县镇协同联动。聚焦城镇管理、生态环境、综合执法、市场监管、安全生产、自然资源和治安隐患等重点领域、高频事项，依托“12345”、全域网格化等综合性平台，建立健全“镇呼县应”、接诉即办与不诉即办的工作机制，通过业务协同与流程再造，固化县镇联动协同场景化应用，最大限度整合县镇资源力量。二是加强派驻机构“属地化管理”水平。以镇街机构职能配置为基础，构建综合执法、综治、便民服务与经济发展四大模块平台，建立派出所、执法中队、市场监管所、自然资源所等派驻机构与镇街模块平台的制度性融合办法，明确负责人交叉任职、党组织关系转入、职能任务协同联动、派驻机构人员编制“双锁定”、负责人考核任免和工作经费调拨具体管理制度。
（三） 发挥资源效益，夯实镇街基础服务保障能力
一是提升编制资源使用效益。科学配置编制资源，在乡镇层级编制总量不减的情况下，统筹考虑地域面积、人口数量与财政收入水平，研究编制核定标准，探索制定市域范围内编制统筹使用管理办法，瘦身与健身相结合，将编制资源向人口集聚明显、城市化水平高、发展辐射范围广的镇街进行重点倾斜。提升编制使用率，在公职人员招考、人才引进等方面优先保障镇街用编进人，将镇街空编率控制到10%以内。二是加强干部人员队伍建设。加大干部双向交流力度，固化形成市县干部到镇街任 （挂） 职、镇街干部到职能部门工作的制度规范，以干部交流带动市、县、镇资源、信息、业务同频共振。加强关爱激励，落地干部职务职级并行制度，提升事业编制职级核定比例、畅通专业技岗评聘渠道，开展精神关爱与荣誉激励，完善容错纠错机制，为镇街干部干事创业创造更好条件环境。三是加强财政支持保障。合理划分县镇财政事权和支出责任，加大财政转移支付力度，结合镇域间经济发展水平、税源基础、财政收支的差异，探索县镇“分灶吃饭”，赋予镇街更灵活的财政自主权。
（四）聚焦集成协同，激发镇街发展动能
一是加强制度规范建设，将镇街机构职能体系建设纳入全市基层治理体系和治理能力现代化建设中，加强顶层设计，借鉴外地经验做法，综合组织、民政、政法、编办、农业农村、卫生健康与应急管理等基层治理主要参与部门力量，系统化、集成化、精细化研究制定包括镇街机构职能体系建设在内的基层治理系列制度文件，为基层治理各项工作推进落实提供规范引导。二是严格落实《中国共产党机构编制工作条例》，严格执行镇街机构编制管理“一支笔”审批制度，严禁市、县部门直接要求镇街对口设立机构、加挂牌子与设立工作专员。三是聚焦镇街履职履责过程中出现的新问题、老难题，加强镇街机构职能体系建设系统化研究，更大力度、更大范围深入县镇一线开展工作调研，更高要求、更高视野学习外地先进做法，为镇街体制机制优化提供更好更实的参谋意见。