政府机构改革历史数据模型的构建
张 辉
〔内容提要〕通过分析济源产城融合示范区农业农村局的历史演变提炼出历次机构改革之间的联系，并在此基础上进一步提炼出了以机构改革和机构为核心的数据模型，并提供初始化机构改革、初始化机构、变更机构、增加机构、删除机构、历史查询等基本算法。该数据模型为全面分析政府机构提供了基础性技术条件。
引 言
只有始终坚持深化改革以适应不断变化的新情况、解决“政出多门”问题、推动政府职能转变，才能让改革开放成果的红利更好地惠及人民群众。[1]十一届三中全会以来，党中央始终着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度，先后集中开展了多轮机构改革，可分为三大阶段：第一阶段（1978-1992年）冲破高度集中的计划经济体制模式，减少政府对经济活动的直接控制和干预；第二阶段（1993-2012年）重视探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政体制；第三阶段（2013年至今）完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。
在历次改革中，诸多政府部门久经变革，部分政府机构历经多轮调整（如机构合并、职责重新划定等），甚至是从无到有、从有到无。这就使得如何系统从时间维度纵向了解某一特定政府机构的职能变迁（如当前的政府组成部门如何演变为今天的结果，今天的政府职责与30年前有何不同等），甚至是政府整体职能在时间维度的变化，都成为了难题。
为了尝试解决以上问题，我们对历次机构改革进行了分析，发现了如下结论：一方面，政府职能的重大改变，政府机构的调整，管理方式的不断创新大都可以在包括“三定”规定在内的机构编制批复文件中有所体现；另一方面，包含机构改革在内的机构编制管理工作同样以批复文件为核心，因为对机构编制的任一调整，都需要批复文件作为依据。也就是说几乎所有机构编制管理的工作都可以在机构编制批复文件中有所折射。这就为我们系统了解机构改革的信息以及为未来的改革提供了丰富的数据资源，而这些文件大都仅仅被存放在档案室，其中蕴含的大量信息并没能得到有效的利用。对相关信息，人们更多只是有相对粗糙的大概了解，最好的也只是对个别的机构改革了解较多，但对具体信息缺乏系统性的分析和梳理。
基于以上分析，本文以济源产城融合示范区（以下简称“示范区”）农业农村局的历史演变为案例进行探讨，力图以小见大，以其机构编制批复文件作为基础，通过阐述其改革的历史演变过程，并尝试建立更具有广泛适用性的数据模型，便于相关领域研究者以该模型为基础，通过运用算法更加深入分析和开展具有类似数据特征的领域研究。同时，这也为大众更直观、全面地了解政府的演变过程提供了一种工具。
数据模型的构建
（一）示范区农业农村局的演变历史
从2001年到2020年，伴随多轮机构改革，济源的农业主管部门也经历多次调整，从原农业局演变成了今天的农业农村局，通过相关文件的分析，我们将其演变历史概括如下：
2001年市县机构改革中，原水利局承担的全市渔业管理和渔政监督管理职能，原市委农业委员会承担的全市农民负担监督管理职能，原市农业区划办公室承担的农业资源监测、分析、调查职能和原市政府烟草生产管理办公室承担的全市烟叶生产的规划、计划面积落实、技术服务及组织协调和烟叶收购职能，原市政府棉花办公室承担的全市棉花生产的规划、计划、面积落实、技术服务等职能被划入市农业局。
2009年机构改革根据市政府公布取消的行政审批事项，取消原农业局部分行政审批事项；同时，将原市工业经济发展局承担的乡镇企业管理职责划入市农业局，为农业局增加了农业转基因生物生产加工的申报审核等管理工作。此外，将原市农业局综合开发办公室的职责划给市财政局。
2014年机构改革取消了原农业局承担的指导乡镇企业财务会计、内部审计工作职责，饲料生产企业设立条件审查（初审）职责和动物源性饲料安全卫生审查职责，以及由市政府公布取消的行政审批事项和其他事项；承接了畜牧局的渔业船舶登记和船员证书签发职责、进入地方级水生野生动物自然保护区开展参观旅游活动审批职责、动物诊疗机构许可职责、动物及动物产品检疫职责、动物隔离场所、动物和动物产品无害化处理场所的动物防疫条件合格证核发职责、跨省引进乳用种用动物的审批职责；同时整合了市农机局承担的行政职能和市商务局畜禽屠宰监督管理职能，并更名为市农牧局。
2020年示范区机构改革将市委农办、市农牧局的职责，以及市发改委的农业投资项目、市财政局（国有资产监督管理局）的农业综合开发项目、市国土资源局的农田整治项目、市水利局的农田水利建设项目管理职责整合，组建示范区农业农村局。
（二）机构改革历史演变系统模型
通过以上对示范区农业农村局的历史演变分析，我们可以得出以下关于机构改革模型的结论：
1.机构改革历史演变过程呈现出一种单向的层次递进关系，演变图的每一层都可以表示单次机构改革的成果，层次之间的箭头代表职责的调整方向，箭头的权值表示调整的职责，最低一层则表示当前有效运行的机构。
2.每一次机构改革都意味着在现有机构的基础上进行职责优化调整，重新设置若干机构，而设置机构的过程就是建立两次机构改革之间联系的过程。
3.每次机构改革都有两个虚拟节点，分别代表取消职责和新增职责，其中，取消职责的节点表示存贮本轮改革中取消的职责，而新增职责的节点表示本轮改革中新增加的职责，通过设置两个虚拟节点可以保证演变系统的层次结构不变。
4.某一次机构改革的开始到下一次机构改革的开始可以被视为一个机构改革周期，将一个机构在一个周期内的职责及机构编制的调整作为该机构自身属性的调整，不影响整个演变系统的结构。
5.极个别不涉及改革的机构在改革中整体变为本轮改革设置的机构。
通过上述分析，我们可以得出一个机构改革历史演变系统的模型（图1）。
其中，A1、A2、A3、A4、......、An表示当前的机构设置情况，B1、B2、...、Bm表示本轮改革中设立的机构，X1表示承接本轮改革中被取消职责的虚拟机构，X2表示提供本轮改革中新增职责的虚拟机构。A1到X1的箭头表示在本轮改革中A1的某些职责被取消，A2到X1的箭头表示在本轮改革中A2的某些职责被取消……，以此类推，类似的X2到B2表示在本轮改革中为B2增加了某些职责。图中所有箭头的权值都表示对应机构调整的职责。
图1 两次机构改革演变历史模型
根据图1我们可以将当前机构设置情况（A）与本轮机构设置情况（B）的关系概括如下：
假设某政府的职能总合为S，Sa表示当前政府职责总合，Sb表示本轮改革后政府职责总和，Sa=A1的职责+A2的职责+...+An的职责，Sb=B1的职责+B2的职责+...+Bm的职责。其中，Sa有可能大于Sb，有可能等于Sb，也有可能小于Sb。
在改革过程中，A中每一个机构的职责可能分散到B的若干个机构中或者被取消，比如A1的职责一部分被取消，一部分调整给B1。B中每一个机构的职责由A中若干（大于等于1）个机构的职责或新增职责组成，比如B2的职责由A2的部分职责、A3的部分职责以及新增职责组成。当A中某机构的职能全部转入B中某机构的时候，A中对应的机构一般会被撤销。此处要说明的一点是机构的生命周期为从该机构的设立到该机构的撤销，与机构改革的生命周期不一定一致。
根据上述分析，我们可以得出结论，在我们构建的这一模型中，对某机构的历史演变过程的查询就是对图中以某点为根节点的一棵树的后序优先深度遍历。以示范区农业农村局为例，其抽象出的查询路径为对图2（A为农业农村局，其余节点对应图1中相同位置的机构，箭头的权值是图1中相同位置的箭头的值）的后序优先深度遍历，而对某次机构改革的查询就是对图中某层所有节点的后序优先深度遍历，对整个机构改革系统的遍历是对整张图的后序优先深度遍历。
图2 农业农村局的演变历史树
（三）数据模型分析
根据对机构改革历史演变过程的分析，我们可以将机构和机构改革视为整个机构改革历史演变的核心数据，其中单次机构改革可以定义为由一个机构改革方案加若干个机构组成的集合；机构改革历史演变则可以定义为若干次机构改革组成的集合。那么在构建了关于机构改革的系统模型后，我们可以更进一步通过数据模型对其进行分析。
数据模型把现实中的具体事物转换成计算机能识别、处理的数据，是现实世界数据特征的抽象，是现实世界与计算机程序之间转换的桥梁。它主要包括数据结构、基本算法和约束条件。其中数据结构主要表述有关数据的静态特征（如数据类型、内容、性质、数据间联系等），它是数据模型的基础。而对数据结构的设计又分为逻辑设计和物理设计，前者在逻辑层面描述数据（如如何定义一个数据结构），而后者从物理层面描述数据如何存在。基本算法描述了相应的数据结构上的操作类型和操作方式。约束条件则描述了数据间的联系、制约、依存，以及数据动态变化的规则，以保证数据的正确、有效和相容。在本部分，我们将主要对数据结构和基本算法进行分析。
1.数据结构
1.1数据结构的定义
基于我们对大部分人在涉及机构改革时的主要关注点以及批复文件，其中这些主要数据也构成了机构编制批复文件的索引，存储了平常使用频率较高的信息，在此，我们将索引数据和机构编制批复文件定义如下：
领导职数={领导职务名称，职务性质、级别，数量}
内设机构={序号，机构名称，级别，主要职责}
编制={编制类型，经费形式}
机构={编号，机构改革，批复文件，名称，规格，性质，主管部门，加挂牌子，主要职责，职责调整情况，编制，编制核定数，领导职数，内设机构，设立时间，状态，备注}
职责调整情况={职责划入机构、职责划出机构、职责、时间、批复文件}
一次机构改革={序号，机构改革名称，批复时间，批复文件，机构规格，机构数，编制数，领导职数，职责调整信息，备注}
机构改革历史演变={机构改革}
要强调的一点是在机构编制管理过程中，每一次机构编制管理行为前都要上传相应的机构编制批复文件到文件服务器，逐渐形成对应的文件结构（如图3所示）。
图3 机构改革历史演变中的机构编制批复文件结构图
图3中的根节点代表的是整个机构改革历史演变系统的文件系统，同时也是机构编制批复文件的文件系统；第二层中每个节点则对应年份开始的机构改革文件系统；第三层每个节点代表历史上和现在的每轮机构改革中单个机构的文件系统；第四层的每个节点代表单次机构编制管理行为对应的批复文件。这个存储结构将平常工作中按照文号有序排列的文件变更为围绕机构管理行为的文件结构，这种结构既方便对历史演变的查找，又方便有关人员直接在这个文件系统上开展研究工作。
以2020年示范区农业农村局的文件存储为例，我们可以在农业农村局的机构编制管理过程中将相应的文件存储在对应的位置，具体步骤为：
①查找“机构改革历史演变→2020年→农业农村局”；
②如果1查找失败，则新建“机构改革历史演变→2020年→农业农村局”文件，为对应的机构改革保存该文件地址；如果查找成功，则返回对应的文件f；
③检查待上传文件是否已经上传，如果已经上传，则返回“已经上传”的警告信息，并结束程序；如果没有上传，则上传该文件，同时为该文件保存文件地址；
④返回f中已经存储的文件数n；
⑤对相应的文件重新命名为str（n+1）+文号+文件名称，返回“上传成功”信息。
1.2数据的物理结构
通常来说，数据的存储主要包含顺序存储和链接存储两种模式，前者借助于程序设计语言中的数组实现，后者借助于指针实现。在此基础上引申出了索引存储方法和散列存储方法，前者除了建立存储点信息，还建立附加的索引表表示节点地址；后者根据节点关键字直接计算存储的地址。
考虑到机构的有序性（即机构本身存在顺序，比如整体而言机构可分为党委工作部门、人大机关、政府工作部门、政协机关、群团工作部门等，且每一种机构内部也有其固定的顺序）、机构改革的有序性（如按时间先后顺序进行，一般情况下政府工作部门每5年会开展一次机构改革）和机构编制历史演变的图形结构，我们为机构和机构改革等数据选择的数据存储方式是有序索引存储方式。
2.主要的基本算法
本文在数据结构的基础上定义了关于机构改革的基础算法（如初始化机构改革、为单次机构改革增加一个机构、完成一次机构改革、检查机构编制总量是否超限额、检查改革前后政府职责变化等）和关于机构的基础算法（如初始化某一机构、调整机构职责、撤销机构、修改主管部门、核定编制、检查是否存在超规格超限额核定机构等问题、完全（主要）查询指定机构历史演变等）。
这些基本算法也可以根据实际需要进行重新定义，如可以为检查核定的机构是否合规算法中增加是否存在违规为挂牌机构核定编制、领导职数，核定的中层领导职数是否合规等问题；删除一个机构可以是删除这个机构的所有信息，也可以是将该机构的信息变更为不活动等。
数据模型的应用场景
该数据模型为在大数据背景下开展的机构编制数据分析提供了新的可能。在该数据模型的基础上，至少可以建立三个应用场景。第一是日常业务系统，仅用于管理当前有效运行的机构编制信息，自动检查是否存在超限额超规格核定机构、超规格超限额核定领导职数、超限额核定编制、混编等违规违纪问题，与目前运行的机构编制管理系统基本一致。第二是管理历史信息，主要用于查询机构改革或机构的历史演变信息，比如机构的设立、更名、调整编制、调整领导职数等过程信息，还可以为对比分析机构职责与编制核定的匹配提供工具支持。第三是常用的统计分析，主要提供使用频率较高的数据统计分析，如历次机构变革中机构数的变化、编制数的变化、领导职数的变化、编制的分布情况以及通过挖掘分析某一部门职责与编制的匹配度，为以后的机构编制核定提供参考等。
另外，该模型与其他技术的结合，也可以更好地提高工作效率，比如，通过机器学习自动从文件中提取相关信息，通过机构编制管理规则库自动比对机构编制管理工作的合规性等。
从更宽泛的意义上看，考虑到该数据模型最典型的特征是数据在整体上呈现层次机构，对于其中任何一点的数据则在其历史演变中呈现树状结构。该数据模型不仅仅能应用在机构编制管理方面，也能应用于有类似数据特征的场合。
总 结
本文以示范区农业农村局的历史演变为例，建立了应用场景更加广泛、以机构为核心的机构改革历史演变数据模型。该模型主要有三大意义：一是该模型利用机构编制文件，从中提取有关机构和机构改革的信息，并以职责调整为链接点，建立相邻两次机构改革之间的联系，进而将历次机构改革联系起来，从而将机构改革历史作为一个整体看待，为从更全面的角度理解机构编制管理提供了一种新视角；二是数据模型提供了基本算法，在实现算法的过程中可以同时为机构编制批复文件建立索引，并重新排列机构编制批复文件，为更准确快捷地理解机构编制管理提供了一种可能；三是该模型为进一步扩展系统功能提供了接口，比如该系统可以随着机构编制管理规则的完善，不断调整自身的算法以与之相适应。
总之，这一数据模型的建立为我们提供了一种全新的视角来看待和理解机构编制管理工作。当然，这个模型也存在一些问题，如从全国来看，县级以上党委对机构编制都有管理权限，每年都会依据自己的权限产生大量的数据，但这些数据既是本级党委的管理内容，也是上级党委的监督内容，由此引申出了一个问题——数据的同步与备份，也就是说，全国各级党委在机构编制管理工作中产生的大量数据和文件除了要在本地保存，还要向上级报送和备案以方便上级监督，但这些数据和文件如何同步到上级，在全国各地都向上报送的时候，如何保证数据的完整性与准确性，这是一个需要高度重视的问题。
（作者单位：中共济源产城融合示范区工作委员会机构编制委员会办公室）
参考文献:
[1]宋世明.中国行政体制改革70年回顾与反思[J].行政管理改革,2019,9
[2]刘进,杜恒林,曾志滨,袁幸.改革开放以来党领导机构改革的历史回顾[J]-.中国机构改革与管理,2021,4:9-11
[3]济源市人民政府办公室关于印发济源市农业局职能配置内设机构和人员编制规定的通知[Z],2001
[4]济源市人民政府办公室关于印发济源市农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知[Z].2010
[5]济源市人民政府办公室关于印发济源市农牧局主要职责内设机构和人员编制规定的通知[Z].2015
[6]中共济源产城融合示范区工作委员会 济源产城融合示范区管理委员会关于印发《济源产城融合示范区机构改革方案》的通知[Z].2019
