陈 涛
〔内容提要〕当前，部门职责履行存在诸多问题，需要机构编制部门及时全面准确地了解和掌握部门的履职现状，“评估”手段应运而生，但如何构建一套科学合理的评估指标体系，是目前亟待解决的难题。本文首先分析开展部门履职评估的必要性，为研究构建指标体系奠定基础，其次分析平衡计分卡理论对于构建部门职责履行评估指标体系的借鉴意义，最后，运用平衡计分卡关于构建指标体系的功能指导构建部门职责履行评估指标体系。
经济社会的快速发展变化以及人民群众法治意识的不断觉醒，对党政部门职责管理及履职能力提出更高要求，不仅需要部门履职全面到位，还需要履职规范准确。但在具体工作实践中，履职规范性、准确性、全面性问题频出，履职“缺位”“越位”“错位”依旧，以及重结果轻过程、重结果轻效果，机构编制配备与职责配置关联度不强导致资源配置不合理等问题也长期共存。现状与需求之间的差距催生“评估”手段在全面掌握了解部门履职全过程中的应用。
部门履职评估是指按照科学合理的评估指标和特定程序，对部门职责配置与调整、机构设置与调整，编制配备与调整，人力资源配置与使用以及履行职责的结果、效果进行评估的管理活动，对有效提升机构编制效益、推进体制机制改革、提高机构编制管理水平具有重要意义。构建科学、合理的评估指标是开展有效评估的核心和前提，当前虽然中央出台了《机构编制评估办法（试行）》，提出了一些衡量执行和效益的指标，但指标过于重视合规性而轻视合理性，大多属于结果指标，只能衡量有没有做和做到什么程度，但对于做得怎么样，以及动因内容并未深入涉及，指标之间的关系阐释不清，延展性不强，问题透视不够，难以深入分析和解决潜在问题。鉴于此，本文计划运用平衡计分卡理论尝试性地构建党政部门职责履行评估指标体系。
开展部门职责履行评估的必要性
一是推动政府职能转变的需要。改革开放以来，政府职能转变是历次机构改革的主要任务和核心目标，其不断调整和规范着政府与企业、政府与市场的权力边界，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。但在实际履职过程中，政事不分、政企不分依旧存在，政府部门越位、缺位履职问题依然突出，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象仍旧较多，该管的没有管好、该加强的没有加强，管了许多不该管的，该取消下放的没有取消下放。总之，政府部门职责履行存在不全面、不准确、不完整的现象。通过开展评估，有利于发现部门职责履行内容和结果的问题和根源，并按照原因的不同类型，采取如职责优化、机构调整、行为规范等措施，促进政府部门全面准确完整履职，加快推动政府职能转变。
二是弥补现有绩效评估体系不足的需要。一方面，现有绩效评估的内容主要围绕地方党委政府的中心重点工作开展，未对部门的全部职责的履行情况进行评估，也未对部门职责配置、机构设置、人员编制配备的执行情况和效益进行有效评价。另一方面，政府的运行过程包括需求、投入、生产、结果、效果等环节，现有绩效评估制度仅将“结果”当成绩效进行评估，只看到有形有物的“显绩”，无视其他环节所蕴含的“潜绩”，忽视“潜”是“显”的基础，“显”是“潜”的结果的逻辑关系。“结果导向型”绩效评价制度导致部门只抓重点不抓全面、只重结果而轻过程、效果，为了达成目标不计成本等问题，使得部门关注方向和行为发生扭曲，而部门职责履行评估恰是针对部门的全部职责履行情况以及机构编制资源投入、内部运行管理生产行为、履职效果等内容开展评估，较好地弥补现有绩效评估制度不足之处。
三是创新机构编制监督检查的需要。监督检查是机构编制管理的重要环节，推动机构编制管理事项落实的有效手段，维护机构编制管理权威的重要力量。长期以来，监督检查工作重事前预防和事后处理，事中持续性规范、修正、提效不足，对部门机构编制事项执行落实过程关注不够，只有“说教”和“鞭打”，缺少“爱护”和“引导”，导致监督检查的功能和作用未得到全面发挥。同时，日常的监督检查大多关注合规性等静态内容，如是否执行机构改革或“三定”规定等机构编制管理文件，是否落实机构编制管理规范性文件的有关规定要求，对于机构编制资源使用效益、职责履行效果等动态内容关注不多。通过开展评估，可以有效填补机构编制监督检查的薄弱区域。
四是提升机构编制管理效益的需要。机构编制资源是党的重要执政资源，具有资源的稀缺性属性，需要坚持合理高效的配置方式。职责是机构设置和编制配备的基本依据，机构与人员编制的规模必须与部门职责的规模相适应，因此，合理高效配置部门机构编制资源必须与其职责配置相关联。但在实际工作中，一个部门机构编制资源配置与职责任务分工并没有直接联系，通常只是“就机构论机构、就编制论编制”，机构编制增减缺少客观依据、编制效能量化缺少数据支撑，这些都给机构编制部门合理调配机构编制资源造成障碍。同时，由于“三定”规定等机构编制管理文件的先天局限性和滞后性，在机构编制管理中，如果仅从部门机构编制是否合乎文件规定出发，而忽视对于文件本身的反思，对文件的合理性不管不顾，则谈不上机构编制管理效益的提升。通过评估，能够透视部门机构设置、编制配置、人力资源使用效率，反映出部门现有职责配置、工作任务量与实有机构、编制及人力资源之间的关系，且不回避职责、资源配置合理性等源头性原因，有助于提高机构编制管理的水平和效益。
平衡计分卡及其借鉴意义
平衡计分卡是由美国著名管理会计学家Kaplan和复兴方案公司总裁Norton开发设计战略性绩效管理系统。平衡计分卡的突破之处在于其不再将组织绩效的好坏单一归因于组织的财务业绩，而是从财务、客户、内部流程管理、学习与成长四个维度将组织战略转化为能够指导人们进行实际操作维度的“语言”，将相关部门和人员的行动与组织的战略目标统一起来，进而从组织内部与外部、财务与非财务、短期和长期、主观与客观、成果与驱动因素等多方位平衡评价组织绩效，“平衡”之名也由此而来。平衡计分卡最初提出即受到企业的欢迎并取得巨大成功，后来被引入公共组织也获得成功而得到普遍认可，我国企业和地方政府及部门也根据我国实际引入并修正平衡计分卡，均有不俗收获，如北京市延庆区、黑龙江海林市先后开展应用平衡计分卡试点工作。
平衡计分卡作为组织绩效战略管理工具，其所构建的指标框架体系本身也具有很强的操作指导作用，对我们构建部门职责履行评估指标体系也有很强的借鉴意义。
第一，平衡计分卡摈弃了传统绩效考核以财务指标为唯一衡量标准的理念，从财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度，全面综合衡量评价组织战略绩效，且四个维度之间并非割裂独立、毫无关联，而是层层递进，有机链接，形成一条清晰的因果关系链，为了追求财务目标，扩大销售业绩，企业所提供的产品和服务必须取得客户较高的满意度，维持提高客户的满意度，则离不开产品和服务的质量，而产品和服务的质量建立在企业良好的工作流程和内部管理之上，而这又有赖于企业员工的素质能力和辛勤程度；员工的质量和素质又必须通过不断的学习和培训才能提升，可以说，内部流程和人力资源等无形资产是达成客户和财务维度的预期成果驱动因素。对于部门履行职责来说，只是履行了职责还不够，还要看履行的职责是否满足经济社会发展需要和人民群众的需求，也要看部门内部是否高效合理合规完成职责履行，以及支撑保障职责履行的人力资源情况和使用效率。
第二，平衡计分卡因果关系不仅体现在四个维度上，还反映在选择具体指标的基本原则上，平衡计分卡将指标分为结果指标（滞后指标）和动因指标（前置指标），认为只有结果指标而无动因指标，则无法说明怎样才能达到这些结果，反之，只有动因指标而没有结果指标，则缺少检验业务单位优化改进是否发挥作用的指标。这样的指标选择原则，可以帮助我们科学合理地选择指标，首先根据确定的结果指标，进而识别达成结果指标的关键因素，据此设立动因指标，这样即可形成一个整合有机协同的指标体系，每一个或每一类指标都有其作用和地位，也不会存在诸如为了评估而评估等无效无意义的指标内容。
第三，平衡计分卡强调短期目标和长期目标之间的平衡，更加注重部门的可持续发展，平衡计分卡中既有财务指标这样的短期目标，也有流程管理、学习和成长这样的长期目标，促使企业一方面追求短期业绩，另一方面也不放松对优化内部管理和获取无形资产等影响长期发展后劲目标的追求。与企业一样，政府部门既要在一个工作周期内尽可能地将职责履行到位，除了要抓“职责履行”本身之外，也要紧抓内部管理和人员培养不放松，确保部门具备充足有力的履职后劲。
部门职责履行评估指标体系的构建
出于构建一个普遍适用的部门职责履行评估指标体系的需要，我们无需完全按照平衡计分卡衡量组织战略绩效的全部工作流程实施，只需借鉴其构建指标体系的理念和思路，加上平衡计分卡最初是为了评价企业绩效而设计，因此，我们结合部门职责履行评估的实践需要，对其进行适用性调整和改造，将“财务”维度调整为“部门职责履行结果”维度，将“客户”维度调整为“职责履行效果”维度，“内部流程管理”维度不作变动，“学习与成长”维度调整为“编制和人力资源”维度。同时，平衡计分卡将“财务”维度置于四维度之首，由于党政部门与企业的属性差异，其所具有的公共组织属性，决定了其履行职责的根本目的是实现公共利益的最大化，所以将“职责履行效果”置于最高维度，这也与为人民服务根本宗旨和建设服务型政府的要求相契合。
（一）“职责履行效果”维度
对于企业来说，客户就是上帝，企业追求的利润最终都需要通过客户的选择来决定，所以企业要不断了解客户的真实感受，满足客户的需要，提升客户的满意程度。同样的，部门履行职责不能满足于“履行了”，“履行了”不代表“效果好”，还要知道职责履行结果所产生的效果如何，即是否满足了经济社会发展需要和人民群众需求，工作所管理和服务对象的满意度如何。因此，衡量部门职责履行效果的第一个二级指标自然为“服务管理对象满意度情况”。服务管理对象满意度情况属于结果指标，满意度好坏并非由服务和管理对象所决定，而是由部门自身的履职行为决定，比如所提供的公共服务和产品是否高效，群众十分看重“供货”速度；履职的过程是否合法合规，如果不合法不合规，即便所提供服务和产品再好再快，也是“空中楼阁”；部门所履行的职责是否让其他部门、部门工作人员、人民群众普遍反映或自身察觉到不协调、不适应。因此，又设置了“推进部门高效履职情况”“推进部门合法合规履职情况”“推进部门合理履职情况”三个二级指标。
（二）“部门职责履行结果”维度
在平衡计分卡中，“财务”维度是衡量企业绩效的核心内容，处于四个维度的首要位置。对于企业来说，追求利润是企业存在的意义和价值所在，也是其永恒追求，所以，企业获取利润、市场占有率等可以看作是企业生产经营的结果。相对于企业，党政部门的工作结果则是职责履行的结果，因此，“部门职责履行结果”维度下设“推进部门完整准确全面履职”“职责管理、分解与落实情况”两个二级指标。
（三）“内部流程管理”维度
与传统业绩衡量系统不同，平衡计分卡不再满足于对既有业务流程的改善，而是围绕如何满足外部利益相关者需要，对企业内部业务流程进行评估、创新，建立一套企业必须表现卓越的全新业务流程。运用在党政部门职责履行评价中，则首先要检查部门是否建立相关的制度机制，其次检查所建立制度机制的执行情况，再次检查制度机制的适应情况，最后则是检查制度机制的更新、创新情况。按照工作协同对象的不同，设置“内部工作制度机制”“外部协调配合制度机制”两个二级指标。
（四）“编制和人力资源”维度
平衡计分卡中，组织的学习与成长能力决定了企业能够有能力完成财务、客户和内部业务流程的指标任务，“学习和成长”维度是其他三个维度的根本驱动因素，并将其来源确定为员工、系统和企业一致性。对于党政部门来说，工作人员的质量和素质是影响工作最大因素，也是目前受到内外部广泛关注的对象，同时人力资源规模由编制规模确定，因此，将“学习与成长”维度调整为“编制和人力资源”维度，并设置“编制资源配置使用”“人力资源配置使用”两个二级指标。
（作者单位：中共南京市溧水区委机构编制委员会办公室）