于春永
〔内容提要〕编外聘用是相对编内录用而言的一种用工形式，而且编外聘用与编内录用在工作领域上几乎不存在交叉。相对编内工作按编定费、养人干事的管理模式，编外工作更适宜采取以事定费、养事不养人的管理模式。因此不宜简单照抄编内管理方式来规范编外聘用工作。要创新管理理念，切实建立起养人与养事相分离的编外管理模式，才能真正实现严格控制编外聘用人员的预期目标。
2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。然而从近几年的编外聘用人员统计结果看，数量范围还在无序增加。虽然全国部分省区正在严格落实中央要求，开展编外聘用人员清理规范工作，但却多在数量清理上做文章，不仅缺少编外聘用工作的本质属性研究，还容易让严格控制编外聘用人员工作流于形式，导致编外聘用管理不够到位、清理不够彻底等问题。
准确把握编外聘用内涵
编外聘用人员是指各级机关事业单位使用，并依法签订劳动合同，从事后勤服务、辅助执法、技术服务以及其他辅助性服务，不纳入编制管理的工作人员。所谓准确把握编外聘用内涵，就是要透过编外聘用人员这一概念厘清编内与编外、聘用与录用的区别，抓住编外聘用工作的本质，并根据本质属性确定规范编外聘用工作的原则方向。
首先，要弄清编内与编外是两个几乎完全不同的工作领域。编内工作是经济社会发展的主战场，可以简单概括为主责主业，具有事业性、基础性等特点，需要机构编制资源支持，财政支持方式是按编定费。编外工作是为主责主业提供辅助性服务的工作领域，具有事务性、辅助性等特点，不需要机构编制资源支持，财政支持方式是以事定费。很显然，编内工作与编外工作在范围上是不交叉的，属于两个完全不同的工作领域。
其次，要弄清录用与聘用是针对两个不同工作领域所采取的不同的用工形式。录用是编内工作领域采取的以编制作为依据的用工形式，用人数量受编制数量限制，人员录用工作由人社部门统一管理。聘用是编外工作领域采取的以合同作为保障的用工形式，用人数量受经费数量限制，用人自主权相对较大，人员聘用工作目前没有统一规范。
再次，要明确针对两种不同的用工形式要采取不同的规范管理方式。通过上面两点分析可以看出，编内录用工作规范管理的主体是人，也就是说编内工作以养人为主，需要养人干事业，养事与养人是合一的。编外聘用工作规范管理的主体是事，也就是说编外工作以养事为主，呈现的是养事用人但不养人的工作状态，可以将养事与养人分离。
综合上述三点，编外聘用与编内录用存在着本质区别，因此绝不能一概而论，简单照抄编内人员管理方式来规范管理编外聘用人员。尤其是不能采取养人的方式规范编外聘用工作，要树立“养事不养人”的编外聘用理念，建立起与编外聘用工作相适应的“养事不养人”的编外聘用方式，建立起与编外聘用工作相协调的“养事与养人分离”的编外管理方式，建立起与编外聘用工作相匹配的“以事定费”的财政支持方式，严禁以编外聘用形式变相养人。
从严规范编外适用岗位
编外聘用岗位与编内录用岗位最大的区别在于，编内工作范围是确定的，即编制保障的岗位。而编外工作既不属于编制保障范围，也没有统一的政策标准规定哪些岗位可以编外聘用工作人员。正是在此背景下，面对编外聘用人员无序增加的问题，中央才提出了“从严规范编外适用岗位”的要求。通过调研笔者认为，“从严规范编外适用岗位”才是规范编外聘用人员管理的正确切入点，而不是简单在数量上进行缩减，对有些不适用的编外聘用岗位要彻底进行清理。
首先，要科学确定编外聘用适用岗位。从调研情况看，目前的编外聘用岗位确定工作既没有统一的管理主体，又缺少规范的确定程序，更没有明确的确定标准。从工作属性上看，无论是编内录用岗位，还是编外聘用岗位，都属于岗位确定范畴，因此完全可以参照编制管理方式，将编外聘用适用岗位的确定，纳入各级编办的职能范围，并制定严格的编外聘用岗位确定依据和程序标准，从源头上限制编外聘用人员的无序增长。从现有编外聘用人员分布情况看，除公、检、法领域有国家层面明确的编外聘用政策依据外，其他编外聘用岗位都是用工单位或用工单位会同主管部门等自主确定的，有依据支持的编外聘用人员不超过15%，也就是说有将近85%的编外聘用岗位需要相关职权部门依据有关制度和程序要求进一步确定。能够通过政府购买服务方式、社会化服务方式、信息技术手段替代方式解决的工作事项，要严禁编外聘用工作人员。
其次，要严格限定编外聘用人员工作岗位。前面已经分析编外聘用人员应该严格限定在相应编外工作岗位，但从编外聘用人员实际分布情况看，有的公益一类事业单位，如部分中小学使用编外聘用教师，并不是因为编制保障不到位，而因为编内教师已经无法胜任工作，亟需通过优化内部管理加以避免。有的公益二类事业单位，如多数的公立医院，编外聘用医疗人员已经超过了编内录用人员，亟需通过创新管理方式进行规范。还有相当一部分机关单位用编外聘用人员从事编内工作，亟需通过出台相关制度进行清理。
再次，要定期检查编外聘用岗位运转情况。编外聘用岗位除了事务性、辅助性之外，有的还具有临时性和替代性，因此必须定期对编外聘用岗位运转情况进行检查，工作任务已经完成或减少的要及时依法进行编外聘用人员清理。不适合的编外聘用岗位、以编外聘用方式变相养人的要及时进行整改。不在编外聘用岗位工作的编外人员要及时进行规范和纠正。
科学界定编外管理职权
编外工作是编内工作的重要配套保障，相对编内工作严格的、成体系的工作制度，编外聘用工作具有一定的灵活性。但灵活并不意味着杂乱无章、自行其是、无需规范。依据前两个部分的系统分析，可以将编外聘用工作划分为适用岗位确定、编外经费管理、编外事务管理、编外人员管理四个部分，并根据这四个部分内容的具体特点来界定相应管理职权。
关于编外适用岗位，第三部分已经论证，可以由编办负责，无论是否有政策依据都要履行编外聘用适用岗位确定程序。需要强调的是编办只负责审批是否可以编外聘用人员，不能审批具体的编外聘用人员数量，也就是说编办审批的是编外聘用资格，而不是编外聘用额度，否则将可能导致违规自定编的风险。在编外聘用资格审批中，有政策依据的，依据政策依据，没有政策依据的，要进行严格论证评估。另外由于岗位确定处于编外聘用工作的源头位置，因此，可以将编办确定为编外聘用工作的牵头部门。
关于编外经费管理，要根据编办的批复文件，按照以事定费的原则，纳入年度预算，由用人单位会同主管部门商财政部门确定。财政部门要根据用人单位及主管部门提供的有关事务情况和预算申请，进行调查核实并合理确定经费数额。显而易见，虽然可将编办确定为牵头部门，但各级财政部门才是编外聘用工作的真正主导者。
关于编外事务管理，相关单位及主管部门要制定相应的工作制度，以养事为基础做好聘用人员的岗位培训，科学推进有关事务工作。相关事务工作完成的要及时向编办报告，撤销相应编外聘用岗位，并依法清退有关编外聘用人员。
关于编外人员管理，要严格落实“养事不养人”的管理原则，用人自主权和事务管理职责属于有关单位和相应主管部门，但养人职责要与养事相分离，交由第三方负责，如劳务派遣公司。劳务派遣公司等第三方养人机构，要严格按照有关法律规定和用人单位需求，提供有关劳务人员，并依法保障好有关劳务人员的合法权益。参照劳务派遣有关政策规定，编外聘用数量一般要限定在编制数的10%以内。需要超编制10%额度编外聘用的，要事先报编制部门审批，但最高不能超过编制数的20%。
常态清理编外聘用人员
编外聘用工作实际情况相对比较复杂，而且又缺少相应的牵头主管部门和制度规范，因此需要在充分调研基础上，按照第三部分界定的职责权限，由相关部门制定出台科学的、全面的、成体系的配套管理制度，并根据有关制度依法对现有编外聘用人员进行积极稳妥的常态化清理规范。
聘用岗位清理是编外聘用人员清理规范的切入点，也是任务最重、难度最大的清理规范内容。有政策依据的编外适用岗位，有关单位要向编办履行审批手续，没有政策依据的编外适用岗位，编办要会同有关单位进行论证评估，符合条件的履行审批手续，并按照限额对编外聘用人员进行清理，不符合条件的，要在确保相关工作内容合理调整和接续的前提下，依法清退编外聘用人员。
聘用方式清理是编外聘用人员清理规范的关键点。要在践行“养事不养人”的总体原则下，根据岗位特点对聘用方式进行清理规范。除技术性较强的岗位可以直接依法由用工单位与聘用人员签订劳动合同外，一般都应该采取与第三方签订劳务派遣协议的方式聘用编外工作人员。为切实保障编外聘用人员的合法权益，除劳动合同与劳务派遣两种聘用方式外，其他编外聘用方式都要作出规范调整。
人员数量清理是编外聘用人员清理规范的侧重点。不能简单要求所有编外聘用岗位都要在数量上做减法处理，要区分不同情况进行清理规范。对合同到期没能续签、临时性工作任务已经完成、不适应岗位要求或有其他符合清理情况的编外聘用人员，要依法及时清退并妥善处理。清理工作到位后，不得违反国家文件规定或超编制0%额度聘用编外人员。超过国家级文件规定数额或超编制10%额度的用工单位，编外聘用人员降至符合规定比例之前，不得新增编外聘用人员。
经费来源清理是编外聘用人员清理规范的问题点。编外聘用经费由财政部门按照“以事定费”原则确定，并在规定科目列入年度经费预算。任何单位不得在预算经费总额外安排任何形式的编外聘用人员经费。坚决制止和纠正占用办公经费、党费等其他经费作为编外聘用经费来源的编外聘用行为。
编内岗位清理是编外聘用人员清理规范的特殊点。公立医院等公益二类事业单位存在的编外聘用人员情况比较特殊，可以按照创新事业单位管理的有关规定，实行备案制管理。空余事业编制要逐步收回，编外聘用额度由单位根据工作需要和行业标准，商主管部门确定。其经费由用人单位按照规定自行安排，并接受财务部门监督。
编外聘用是一项需要全面规范的工作领域，以上只是从本质属性上分析并论证了规范编外聘用人员的原则方向。面对已经产生的聘用岗位、聘用方式不规范、相关管理制度不健全等问题，以及规模已经较大的编外聘用人员队伍，全面彻底的规范工作不可能一蹴而就，更不可能通过建立几个制度、进行几次清理就能从根本上取得严格控制的预期效果。如，怎样践行“以事定费”原则就是个需要细化的大问题。因此严格控制编外聘用人员不仅需要在质的层面不断完善编外聘用适用岗位标准、科学界定职责权限，还需要在量的层面不断健全管理制度，将编外聘用动态监管纳入常态化的工作范畴。
（作者单位：中共吉林省委机构编制委员会办公室）